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2024年6月26日 星期三

多年修法未遂?《財政收支劃分法》的古色蒼然,說故事給你聽

羅承宗(作者為南臺科技大學財經法律研究所特聘教授兼所長、永社理事長)

法律白話文運動/政治熱議 2024.06.11

五月所得稅的報稅季節剛過,相信有不少國民仍抱持著小小痛感。根據《財政收支劃分法》(下稱財劃法),所得稅被劃定為國稅──簡單說,就是中央政府收走全部,再把所得稅總收入的 10%,由中央統籌分配給直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)等地方政府。

從民眾的角度來看,「地方政府」才是日常生活最為息息相關的行政單位,但針對所得稅總收入,只有 10% 分配給各地方政府;單就所得稅的分配方式來說,如此財劃莫怪有「強中央、弱地方」之譏。

回顧財劃法最近一次修正為 1999 年,可謂古色蒼然。進入了 21 世紀後,歷次「修法未遂」動態,頗值複習。尤其在 2024 年 6 月,立法院多數擬積極修正財劃法、再度觸發朝野爭議的當下,更有助於國民看清故事原委。

近代首波攻防,發於游錫堃院長

財務到底該如何劃分?本質上是一個高度技術性的作業。由行政院藉由「龐大幕僚與行政資源」之力來草擬,並設計相關修正條文,會比法案研究量能相對有限的立委來得慎重周全。

以下謹就歷年行政院提案的財劃法修正草案(下稱院版財劃法修正草案)進行盤點。

本世紀首個院版財劃法修正草案,啟動於 2002 年 5 月游錫堃院長時代,行政院函請立法院審議。其中在草案說明部分,提到:為回應地方政府提高「財政自主」之要求,行政院指示財政部會同主計處於三個月內研提修正草案...為廣泛徵詢各界意見,召開三場研討會,聽取地方政府首長及學者專家意見。

當時綜合各界想法後,院方乃以「貫徹權力下放」、「提升地方財政自主」、「建構完善財政調整制度」為三大政策目標,並設定「錢權同時下放」、「地方實質財源增加」、「直轄市及縣(市)財源只增不減」、「公式入法取代比例入法」四個修法原則,研擬修正草案計 46 條出爐。

基本上,1999 年之後,財劃法為什麼要修?朝什麼方向修?在上述版本說明裡,已相當透澈闡明。只可惜,2002 年院版財劃法修正草案推入立法院第 5 屆第 3 會期財政委員會後,就再也沒有出來了。

張俊雄時代,仍因時機欠佳無法過關

2007 年 9 月,進入張俊雄院長時代,行政院第 2 次提出院版版財劃法修正草案,函請立法院審議。在本版的立法說明裡,明文承繼了前述 2002 年院版財劃法修正草案的「三個政策目標」與「四個修法原則」。

不過要注意的是,立法院第 6 屆任期至 2008 年 1 月 31 日就終了。

這個版本行政院拖到選舉前夕最後一個會期才送進立法院,下半年又是預算會期,要拼連任的立委較無量能來審議立法。最終,因提出時機欠佳,2007 年院版財劃法修正草案仍無法在立法院第 6 屆任期內審議通過──不過,這也應在行政院意料之內才是。

後來,立法院第 7 屆於 2008 年 2 月 1 日就職,行政院於同日旋即又向立院提出 2008 年院版財劃法修正草案。但這個版本只是再次包裝並提送 2007 院版草案而已。

2010 年 1 月,國民黨籍的吳敦義院長開始當政,行政院要另行函送「新版」財劃法修正草案,故也同時函請立法院撤回前述民進黨時期的院版草案。

吳敦義版有新意,但結局仍然相同

2010 年院版的草案,跟前面的版本們有顯著不同。前述三大目標──「貫徹權力下放」、「提升地方財政自主」、「建構完善財政調整制度」,以及「錢權同時下放」、「地方實質財源增加」、「直轄市及縣(市)財源只增不減」、「公式入法取代比例入法」四個修法原則,到了這版本被調整一波。

本次草案總說明表示,修正稟持「錢權同時下放」、「直轄市及縣(市)財源只增不減」、、「劃一直轄市與縣(市)分配基礎」、「公式入法取代比例入法」、「強化財政努力誘因機制」、「落實財政紀律」等原則。

除此之外,先前版本「將營業稅、菸酒稅原則上全給地方、所得稅取消作為統籌分配稅目」的決策,到了 2010 年的院版草案,一方面雖維持前半部──即將營業稅、菸酒稅原則移給地方政府,但另一方面仍保留「所得稅作為統籌分配」之稅目,但比例從 10% 降至 6%。

相較於 2002 年的院版草案送入委員會後就石沈大海。2010 年院版財劃法修正草案雖比較幸運,曾經立院第 7 屆經財政委員會慎重與併案討論;但進入二讀程序後,至該屆任期於 2012 年 1 月 31 日屆滿前,仍未被審議完竣,該版草案即因屆期不連續,同樣歸於落幕。

等待十二年的盼望?養足精神,展望修法?

2012 年 2 月,立法院第 8 屆啟動,行政院相當積極任事、再度提送院版財劃法修正草案函請立法院審議。

2012 年院版財劃法修正草案之所以重要,在於此版本的立法總說明開宗明義,並誠實指出:財劃法最近一次修正為 1999 年,距當時已逾 10 年。期間中央與地方之財政情勢已有改變。

前述說明接著提到,考量當前地方財政面臨「自有財源偏低、支出結構僵化與債務負擔沈重」等問題,致影響地方施政推動,地方政府紛紛要求中央政府重新劃分財源,以解決地方財政問題。

簡言之,站在 2012 年時空──尤其 2010 年啟動一波的「直轄市單獨或合併改制升格」的風潮下,財劃法早已到了非修不可的地步。

諷刺的是,直到 2024 年 6 月本文脫稿之際,2012 年院版財劃法修正草案居然仍是迄今「最新」的院版財劃法修正案。

綜上整理,財劃法亟待儘速修正,沒有什麼好抗拒的。

至於如何具體讓財政收支劃分更公平合理,提高地方政府改制多年後的財政自主性,並解決區域發展失衡,不要獨厚特定縣市等問題,則有賴朝野共同積極面對──改革並非「全有全無」的問題。

本屆立法院不過才於今年 2 月啟動,迄今立委們已積極認真地提出了 21 筆的財劃法修正草案,令人感佩。若干政治頭人太過政治性的激烈言語對抗,凸顯其對財劃法的基礎知識與歷史發展,尚待補充強化。

總之,行政院在此修法議題上沈睡了 12 年,應該也養足精神了。逃避終究不是解決問題的辦法,行政院應儘速提出 2024 年院版財劃法修正草案,方為正辦。話不要說太重,本文就先點到這裡收筆。