全體憲政機關均有守護民主憲政之義務
呼籲行政院長不副署惡法為合憲
台灣永社會後新聞稿
今日（12月12日）上午九點，台灣永社舉辦記者會，由四位法學者出席，針對當前立法院在違反程序正義、公開原則及權力分立原則等重要憲法原則下，於今年（2025）11月14日三讀通過恐使中央政府陷入財政危機的《財政收支劃分法》修正案，對行政院長呼籲「不副署合憲」。
憲法法庭被癱瘓之下，如何阻擋違憲惡法至關重要
律師、永社副理事長黃帝穎指出：永社今天召開這場「不副署合憲」的記者會，是因為立法院在癱瘓憲法法庭之後，開始陸續推動多個具有違憲爭議的法案，包括財劃法，以及可能在今天通過的反年改相關法案。
大法官在釋字第 792、793 號解釋中，其實已經揭示「世代正義」原則，宣告年改合憲；但立法院仍強推反年改這類違憲的法案，甚至包含「民代貪污助理費除罪化」等明顯違反正義原則的立法。在台灣的憲法法庭被癱瘓的情況下，如何阻擋違憲惡法使其不生效力的問題非常重要。
關於行政機關不執行、不副署違憲惡法，目前學者已有大量論述，其問題核心是如何阻擋違憲惡法對臺灣造成的危害。
行政院本身即為憲政機關，而在現代民主國家，守護民主憲政是所有憲政機關共同的責任，不是只有大法官的責任。當大法官被癱瘓—這在全球民主國家幾乎難以想像的情況下，行政院採取不副署，使違憲惡法無法生效，才能避免傷害發生，也才能真正落實守護民主憲政、保護人民、保護國家，這是非常重要的一環。
我也引用許志雄大法官特別撰文指出：行政院長不副署，若立法院不同意，可以提出倒閣。因此並不存在行政獨裁的疑慮。換言之，在現行憲政架構下，各憲政機關之間仍有制衡空間。
今天的講者來自不同的留學國，我們在現階段共同關心的是，如何對違憲惡法踩下憲政煞車，使臺灣免於傷害。對此我們主張，在此憲法法庭癱瘓的危機時刻，行政院長不副署、讓違憲惡法不生效，確實符合憲法。
「副署、公布後不執行」，恐侵蝕我國憲政體制的重要基石
東吳大學法律系特聘教授張嘉尹認為：在目前的憲政體制下，我們究竟要如何面對憲法法庭癱瘓、國會擴權的困局？現在僅剩行政權與立法權在運作，因此可能的方案有三種，行政院長不予副署；總統不予公布；行政院長副署、總統公布之後，行政院選擇不執行。
目前看來，「不副署」似乎是較可行的方案。因為當務之急是制衡、阻止立法院這部「失速列車」式的暴衝，而行政院長行使副署權，正是憲法所許可的制衡工具。依照《中華民國憲法》本文第 37 條明定，法律須經行政院長副署並由總統公布後，方在形式上生效；這是一個憲法明文規定且完整的程序。
自 1997 年修憲後，我國憲政體制已轉變為半總統制。《憲法增修條文》第 3 條第 1 項規定行政院長由總統任命；同時在第 2 條可以看到，修憲只是限縮了副署權的適用範圍，但在法律公布程序上並沒有改變。
因此，若忠於憲法，那對於行政院長的副署權，就只有一種解釋──行政院長的副署權並非虛設，而是憲法所賦予的實質權力。多數情況下，法案三讀通過後行政院長會予以副署；目前為止唯一的例外是郝柏村擔任行政院長時，因反對李登輝總統任命蔣仲苓為一級上將的人事案，曾拒絕副署；而這在我國憲政史上確實曾發生過。
行政院長雖由總統直接任命，但並不是總統的傀儡。他與我們一樣是有血有肉、有自身見解的政治人物。大部分時候，他與總統會經討論後達成一致，但在某些時刻也可能出現分歧。他有權反對，而反對的後果是總統可以免除其職務──這正是憲法的程序規定。因此，並不存在「行政院長不能拒絕副署」的問題。
補充一點比較憲法的觀察：法國政府剛經歷倒閣，馬克宏仍再次任命同一位人物擔任總理。該總理之所以先前辭職，就是因為不同意馬克宏新一輪的人事布局。因此他辭去總理職位。這個例子也讓我們看到，行政首長是否拒絕某項任務，是其政治智慧與權力展現的一部分。這構成了總統—行政院長—國會三者之間的權力關係，也是一個成熟民主政治的運作方式。
至於另外兩個方案，我並不贊成。理由很簡單：法律一旦公布，便具有形式上的效力，也就是成為國家具有拘束力的規範。憲法明定法律須經立法院通過、總統公布，而作為法治國家，每個人都必須遵守。
若行政院因為不同意立法院通過的法律，而選擇「副署、公布後不執行」，這將侵蝕我國憲政體制的重要基石。更現實的是，這不是負責任的做法。因為行政院長若不願承擔政治責任，本應由其作出的決定，卻轉嫁給下屬公務員承擔，而不執行法律可能產生刑事、行政法及行政懲戒等各種不利後果。讓公務員「背黑鍋」是不合理的。
總結而言，雖然「不執行」可能是一種方案，但權衡之後可以發現，「不副署」是傷害最小、最能展現責任政治的方式。
不副署作為新的憲政慣例之契機
律師、台北大學公共行政學系兼任助理教授洪偉勝指出：針對今日的主題，面對立法院這部失速列車該如何因應，接下來我會分三個大方向進行說明。不過在此之前要先說明的是，所謂立法失速列車這個現象，指的是現在立法幾乎只看投票表決的結果，相關重大法案在沒有經過討論的情況下就一路往前衝；而面對車子失速，我想第一個大家會要做的，應該是趕緊喚起、喚醒在車上的所有的人，因此，我想首先還是要試著呼籲立法院、行政部門以及立法部門、以及公民社會，趕緊共同面對這個立法失速的情形，改弦易轍不要再這樣下去了。我也想對民眾黨的幾位委員喊話，我相信當初選民投給貴黨的時候，應該不是為了讓黨產回到國民黨或是他的附隨組織手裡，或是讓公務員的退休制度提早破產，拉大退職軍公教人員與現職人員或其他職業別之間的距離。您們的任期明年二月就到了，還來得及在卸任之前，留下一些值得為大家稱道的作為。
此外，關於憲法法庭，社會上也有很多期待，希望總統重新提名大法官，但大家也得面對一個現實：過去兩輪、十四位被提名的大法官候選人，不論學者或實務界人士，都被不理性地全部否決。持平而言，就算認為其中一兩位可能有爭議，但其他的每一位真的真的都完全不適任嗎？我想這一點其實社會是有共識的，絕對不是這樣的情況。
當然我也理解這樣的呼籲，在當前的政治環境，難度非常高。所以還是要回到我所要談的憲政剎車機制，我想因應立法失速列車，最直接的煞車當然是憲法法庭，但大家也都知道憲法法庭已被癱瘓。既然如此，我們就要思考其他煞車機制。張老師剛剛也提到不少，包括：不副署、不執行、公民社會透過公投、倡議等方式，這些都是憲政中的可能煞車。而最近社會討論很多：到底是不副署比較適合？還是不執行比較適合？還是應該透過下次選舉、公投，用更大的民主力量來踩煞車？到底要怎麼決定？怎麼選擇？
我認為面對車子暴衝、失控，任何能讓車速停止的方法我們都會嘗試，用哪一種方法，取決於當下具體情境。因此我也要呼籲公民社會，不要認為只有某一種方法是對的，其他都是錯的，大家既然觀察到的現象一致、目標也相同，就要小心不要因為意見上面的討論最終成了內部分裂，網內互打，得不償失；我想關鍵是不同情況就要用不同的煞車方式。例如現在很多人主張不副署，也有人主張不執行，但大家要思考：有些法案如果只用不執行，是根本無法達到效果的；同樣地，有些法案如果只有不副署、不採取不執行，也不會解決問題。
若是用不當黨產來舉例，它現在是在法院審理，而不是行政執行的問題。如果法律一旦公布生效，法官就只能按新法判決。此時你說行政機關「不執行」是沒有意義的，因此不副署反而是唯一可能阻止傷害的手段。再用憲法訴訟法癱瘓憲法法庭的問題來舉例，由於這個法已經副署公布，所以我們反而期待大法官能不依照新通過的法律，而是依據自身的憲法理解繼續運作，從這個角度，只說不副署，可能也是不足。
而用今天有可能會通過年金改革的中止來舉例，若要阻止反年改方案的實施，後續牽涉的權限不會只在行政院，主要會是考試院，給付的基礎會是退撫基金，不完全在行政院職權範圍內。所以如果只強調「不執行」而排除「不副署」，不僅等於放棄了一個本來可以使用的煞車，牽涉的也不會只有行政院。
上述我要說明的是，面對不同的失速狀況，手上的煞車手段要視情況使用，不存在某一種方法唯一正確、其他方法一定錯誤的說法。
第三點，在憲法的學理上，傳統來說，憲法文字常是幾十年前甚至上百年前制定的，要讓它與時俱進，一般有幾種方式，在學理上我們常說是憲法變遷的方式，包含：修憲、大法官解釋憲法、形成憲政慣例。首先台灣修憲門檻極高，從 18 歲公民權的例子大家就看得出來，在當前幾乎不可能修憲；而國外或者過去的台灣也常透過藉由解釋憲法的方式進行憲法變遷。但現在大法官無法順利運作，這條路也等於被封死。
所以其實只剩下第三條路徑：形成憲政慣例。而我主張必須行政院長必須將不副署列為因應的選項之一，就是因為它是影響程度最小、卻較有可能形成憲政慣例的方式。不副署的決定，是行政院長個人在個案中，基於對憲法及現行法律的判斷而拒絕副署，決定完全在行政院長一人，不會涉及行政體系的其他公務員，也不涉及其他諸如考試權、司法權的行使。相對的，對於行政院長憲法也明文賦予立法院倒閣權，不至於有所謂權力不受節制的情況。就此，最近某部分委員天天把行政院長不適任掛在嘴邊，但當被問到是否願意提出倒閣時又全部沉默或是顧左右而言他，這其實就是口嫌體正直。相較之下，不執行可能涉及大量公務員的判斷也可能涉及其他國家權力的運作、執行。考慮這些因素，我認為不副署會是一個理想的選項。它與不執行都可能在特定個案中成為可用的選項。
最後我要強調，行政院長不應排除不副署的可能性，它可以成為建立我國憲政慣例的重要契機。院長也可以設定一定條件，來限制不副署的發動可能。更重要的，如果真的做了踩下煞車的選擇，一定要充分向社會說明、溝通：為何在憲法法庭無法運作的情況下，行政院必須在特定個案作出最終不副署或是不執行的決定？無論行政院長最後選擇不副署，或在特定個案中採取不執行，關鍵都在於，必須要與公民社會充分溝通，爭取最大的理解、支持。
在許多民主國家，憲政民主正受到威權秩序的影響及威脅。除了國家機關之間的制衡，有效運作的公民社會同樣至關重要。行政院不論採取哪一種煞車方式，只要能充分說明、爭取多數公民社會支持，就有可能在這台失速列車繼續往前衝時，找到一個真正能踩下煞車的契機。
儘管緊急煞車會帶來些微的震盪，但這正是行政院長的職責所在
律師、日本早稻田大學國際經濟法博士後期研究傅馨儀指出：法律一旦公布，它就具有形式上的效力，也就是成為真正具有拘束力的法律。依照憲法的規定，法律是由立法院通過、總統公布，而最重要的是，在一個法治國家裡，所有人基本上都必須遵守法律。雖然人民是惡法亦法需要遵守，但行政院依照憲法為最高行政機關，依照憲政權力分立制度，應該要行其實際機關功能。
傳統經驗上，行政院均僅有形式審查直接副署法律，但若法律涉及到嚴重侵害憲政防衛機制與功能時，行政院依照憲法第37條隻規定，不副署亦可認定為合憲的職權行使。
當今確實憲政機制受到極大阻撓與挑戰，且憲法法庭職權受限。因此行政院應盡憲法忠誠義務與落實民主防衛，不能再像往常形式審查作業一樣，應依照緊急情況與必要性條件下，選擇不副署之選項。
因為台灣史上，行政院長不副署法案狀況史無前例，因此確實是風險極高，亟需凝聚全民及政治共識選擇較為安全。但古羅馬一句有名哲言：「國家最高的法則，就是以人民福祉為依歸。」。
最後，傅律師引用一個比喻：當憲政這輛列車已經失速，變成一列「失速列車」時，我們都知道緊急煞車可能會造成劇烈的震盪，甚至會讓乘客感到害怕、不安。然而，這卻是列車長唯一能做的選擇。他不能眼睜睜看著車上所有乘客陷入即將危及生命的危險之中。
所以，儘管緊急煞車會帶來些微的震盪，但這正是列車長的職責所在。
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【記者會資訊】
時間：2025年12月12日上午09:00
地點：台大校友會館3A會議室
主持人：黃帝穎（律師、永社副理事長）
與談人：張嘉尹（東吳大學法律系特聘教授）
洪偉勝（律師、台北大學公共行政學系兼任助理教授）
傅馨儀（律師、日本早稻田大學國際經濟法博士後期研究）
新聞聯絡人：台灣永社副主任 黃慧瑜
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