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2024年6月7日 星期五

「國會改革」修法為何被批濫權?該如何把法案修得更好?


文:台灣永社、台灣教授協會


關鍵評論/政治 2024.06.05

5月17日、21日及24日、28日四次立法院院會中,朝野黨團爆發抗爭與肢體衝突,起因是中國國民黨及台灣民眾黨聯手,以多數優勢欲逕付二讀、如今已通過三讀的「國會改革」法案:《立法院職權行使法》修正案及《刑法》修正案。

在立法院外,超過五十個民間團體聯合發起抗議行動,並有數萬人民自發聚集,要求國民黨及民眾黨實踐程序正義,應對外公布表決的條文內容,並應針對有爭議條文進行討論、實質審查。

若暫且不談立法過程的程序正義,回到《立法院職權行使法》修正案及《刑法》修正案,國、眾兩黨標榜的「國會改革」法案,究竟對政府官員及人民有什麼影響?

立法院的質詢權與調查權

立法院依憲法第63條及憲法增修條文,有議決法律、預算及國家重要事項的權力,及質詢和要求政府及社會上相關人員到會備詢的權力,以監督政府施政。

基於權力分立原則,立法權應監督行政權,行政官員應受立法院監督,並積極、真誠地回應立委質詢,以確保施政受到民意檢驗。而立法院的調查權旨在避免立法委員因資訊落差而無法履行監督行政、擬定法案的職責。因此,官員和人民都有一定的配合義務,這一點應該不會有人反對。

這也是司法院大法官釋字585號所謂:「立法院為有效行使憲法所賦予之立法職權,本其固有之權能自得享有一定之調查權,主動獲取行使職權所需之相關資訊,俾能充分思辨,審慎決定,以善盡民意機關之職責,發揮權力分立與制衡之機能。」之意旨。

然而,所有權力都並非無限制,585號解釋也稱:「基於權力分立與制衡原則,立法院調查權所得調查之對象或事項,並非毫無限制。」憲法賦予立法權調查權能,是為了使其有效行使權責,並非取得凌駕於其他國家權力的地位。因此,所制定的法律必須符合權力分立原則與基本權保障原則。

目前已過三讀的法案,有以下的高度違憲爭議,不應該被支持:

獨斷的調查權

司法院大法官在325、585、729號等解釋中,建構了若干立法委員不得調閱的範圍。例如偵查中的卷證、會影響另案偵查的卷證、依憲法行使權能的獨立機關資料,或公開將影響行政效能而在行政特權範圍內的資料等等,均為大法官曾明文排除或限制調查權的範圍。

當然,具體資料是否在調查權範圍內,一定會在個案中發生認定爭議:若行政官員不願配合調閱文件,大概就是認為該資料不在調查權範圍內;反之,該文件既為立法委員所要求,便是認為該資料在調查權範圍內。

因此,大法官也在釋字585號認為:「立法院與其他國家機關宜循合理之途徑協商解決,或以法律明定相關要件與程序,由司法機關審理解決之。」然而,現已通過三讀的《立法院職權行使法》版本,僅有第46之2條針對調查權範圍訂定調閱限制,且未增修發生認定爭議時的爭議協商機制及司法決斷機制,而是依現行法移送監察院糾正、糾舉或彈劾。

更有甚者,是立委於質詢時索取資料的場合,立法院更多了一個逼使官員配合的手段:依已通過三讀版本的第25條第2、4、5項規定,政府官員受質詢時「拒絕提供資料、隱匿資訊」而經主席制止、命答復仍違反時,院會得決議處最高20萬元罰鍰,並得連續處罰。不服者只能依同條第7項赴立法院所在地行政法院訴請撤銷處罰。

又由於質詢的場合不需要組成調查委員會、也不適用前述46之2的限制,亦無前述爭議處理機制及司法決斷機制,官員在面對重要機密事項時,僅能依第25條第2項規定主張「為避免國防、外交明顯立即之危害或依法應秘密之事項」而拒絕。然而,這一拒絕必須「經主席同意」,否則,官員將被動面臨高額罰鍰,需訴請行政法院確認無提出資料義務後,才能撤銷處罰。此舉形同讓立法院自行認定調查權的行使範圍,違反權力分立原則。

另外,第47、48條也將調查權範圍擴及到一般人民,新增了法人、人民團體或社會上有關係人員配合調閱的義務及罰則。例如拒絕、拖延或隱匿者最高可處10萬元罰鍰,並得連續處罰。固然國眾黨籍立委有出面解釋此條只適用於有關係人員,不及於一般尋常百姓。

然而,由於本條欠缺爭議協商機制及司法決斷斷機制,究竟人民有無「關係」?人民有無提出資料義務?都是立法委員說的算。若因拒絕調閱文件而遭連續處罰,人民只能自行去行政法院提起救濟,而有高度侵害人民權利之嫌。

由此可見,本次修法版本倘經通過,立法院調取任何資料的啟動程序、範圍決定與處罰,將全都由立法委員及主席自行決定。而面對調查權範圍爭議此應受司法審查的事項,本次修法的做法,是不負責任地將訴訟及各種權利侵害風險全數丟給被質詢者及被調查者,更衍生國家機密外洩風險。

如此危及權力分立、人權保障、國家安全的作法遑論「國會改革」或「國會擴權」,恐怕說是「國會濫權」,也不為過。

詢答:違法無定義,由主席認定

除調查權爭議外,本次修法最重要的另一面向,是在質詢條文中加入處罰規定及許多不法態樣。

現行法的《立法院職權行使法》第25條,僅有答復範圍不得逾越質詢範圍之訓示規定,然本次國、眾兩黨聯手通過三讀之同條修正草案多了不得「反質詢」、「拒絕提供資料」、「隱匿資訊」、「虛偽答覆」及「其他藐視國會行為」等不法樣態,並設有「藐視國會」的連續處罰鍰之規定及《刑法》第141條之1的刑責。

既有處罰規定,就要有法明確性要求,法律的文義應不難理解、能被可能受處罰的人預見、且司法機關得以審查,方為合憲。

前述不法樣態中,「反質詢」是我國法律首見,且未有進一步定義。倘以文義分析,認為是官員反過來質詢立法委員,但政府官員本就無法質詢立委,顯然多此一舉。

若依國眾黨籍立委解釋,有說是答覆內容不得超過提問範圍者,然現行法本來就有如此規定;有說官員應該理性為自己政策辯護者,但理性的概念仍十分空泛,到何種程度為不理性?為何主席認定後即可認為不理性?更有說要等修法通過後透過「判例」累積後再跟國民說明者,姑不論現法院已無判例制度,這個修法之後才會知道的論述,反面驗證了「反質詢」在現在遑論得以預見,根本連文義本身都無法被理解。

其次,「其他藐視國會行為」則是含糊不清。所謂「藐視」是指輕視、蔑視之意,則藐視行為應指任何不夠尊重國會的行為。

不論為何民主國家得以罰則逼迫人民展現尊重,藐視本身的詞義包山包海、十分空泛,立法理由中更是並無明確例示應處罰的行為,也無更仔細的解釋。這種連國眾黨立委自己都無法解釋清楚的文字,任誰都難以預見自己哪些行為違法,司法又如何審查?顯然違反前述法律明確性原則。

再者,本次修正案於刑法中新訂藐視國會罪章的第141條之1強調,公務員在面對立法委員質詢時及聽證時,若對「重要事項」作「虛偽陳述」,將面臨刑罰。

暫且不論由調查委員會召開聽證的部分。在立法院的質詢過程中,無論立法委員問什麼、官員答什麼,都可能或多或少牽涉到立法權行使,質詢權的範圍極廣,「重要關係事項」究竟所指為何?有可能界定嗎?

以先前立委詢問官員「早餐吃什麼」的質詢為例,乍聽之下,官員無論如何回答,似乎都不太重要。然而,假設立委預設的下個問題,是為了質詢官員「蛋價上漲、早餐店價格上漲負擔有無感受?」這一瞬間,至少對質詢的立委而言,又變成是有關係的提問。

即便如此,「早餐吃什麼」是以上質詢的「重要關係事項」嗎?又,無論官員答復與否、虛偽或真實,都是其主觀認知,有必要追究真偽嗎?甚至,有重要到須以刑罰加以制裁嗎?

這邊可以看出,對於陳述內容是否為「重要關係事項」的評價,不同立場的人可能會有截然不同見解。這與已透過起訴範圍框定審判事實的偽證罪中「案情有關係之重要事項」可以很清楚認定是指「會影響判決的事項」,截然不同,明確性亦不可同日而語。

事實上,就連偽證罪的司法實務,排除明顯說謊的極端案例後,對於「認知不同」、「話只講一半」、「因為記憶模糊而配合應答」等等案例,在認定有無虛偽上都十分挑戰。

更何況是立法院的質詢攻防,因為行政與立法此時處於對立狀態,雙方的歧見定然不少。有可能官員僅陳述其所認知到的部分事實,立委便因不符其認知,以高聲量怒斥為說謊後將官員移送法辦。這實在不是憲法要求各權力平等相維的做法,而歸根究柢,便是「虛偽」的定義本身即存在認定困難,或說,受質詢者的見解本身並無追認真偽的必要。

正本清源之道應該是,除非官員的陳述明顯違背客觀事實,且是為了蓄意阻饒其他國家權力行使,否則都應回歸「政治責任」,由選民通過民主程序進行判斷。本次修正忽略司法機關與立法機關的不同,以不明確的法律設計賦予立法權追究行政權官員的「法律責任」,不僅違反法律明確性原則,還對權力分立原則及人民權利保障產生衝擊。

程序保障低落的聽證

本次《立法院職權行使法》修正案也大量新設、強化了調查委員會及聽證會職能,可以傳喚人員至立法院作證,然而,對證人的程序保障卻十分不足。

以第50條之2為例,接受調查詢問人員須經主席同意後,才能協同律師一同接受詢問。國、眾兩黨聲稱,刑事程序中的證人根本不得請律師,刑事訴訟法也沒有證人可以請律師的規定,故其實《立法院職權行使法》修正案的程序保障是高於刑事程序的。

然而這樣的說法並不正確。首先,證人如果本身與案情無關,只是到調查機關陳述自己所見所聞,協助調查機關釐清案情的話,這時候證人根本不會受到任何調查機關的不利對待,甚至是與調查機關站在同一邊的,此時,這位證人根本不需要任何保護。

真正需要保護的,其實是調查機關懷疑該「證人」其實也有涉案的情形。這個時候,調查機關實際上是以面對被告的心態,卻以「證人」的身分傳喚,用以豁免憲法或法律對被告的權利保護。最終威逼或誘騙該「證人」為陳述,也侵害了該「證人」的受辯護權、不自證己罪原則、告知義務等憲法或法律上權利。

就此,刑事程序的應對方式雖然不是一律使證人都可以請律師,但也衍生了其他配套,例如:刑事訴訟法第180條以下的拒絕證言權、第186條第2項的告知義務、以及倘證人身分轉換為被告之後,程序需要重來之見解(而此時身分既為被告,當然可以請律師)等等。假使違反這些保護證人的配套措施,之前所得的資料,就不得在法庭上使用。

對之,《立法院職權行使法》修正案雖有在第50條之1調查委員會中,規定對相關人員詢問的訓示,但實際上,該修正案對接受聽證會之受調查詢問人員,並沒有最基本的正當程序保障:不僅50條之2規定需要主席同意才能委請律師陪同,且於聽證中未訂有主席告知權利的告知義務。

立法院行使調查權時,不會如同刑事程序有證據能力的概念:亦即,立委就算違法將欲調查對象傳喚至立法院,並在沒有律師保障的情況下,以罰鍰方式威逼其作出不利自己的陳述,而侵害其受憲法保護的不自證己罪特權及不表意自由,甚至隱私權。在此情形下,殊難想像立委會意識到該證言是違憲產物而自願銷毀,不再使用來問政或是揭弊。

進一步言,立法院終究不是法院,不可能運用排除證據能力的方式,來做為被詢問人的程序保障;而在目前修正案的結構下,被詢問人委請律師保護自己,應當是最有效的保護方式。

總的來說,整部《立法院職權行使法》修正案雖已三讀通過,卻仍存在違反憲法上比例原則、違反權力分立原則、違反法明確性原則、違反正當法律程序保障原則等重大瑕疵,極可能違憲。

如此倉促立法而使人民基本權利、國家安全、民主憲政體制暴露於高風險狀態,進而引發十幾萬人民上街抗議,行政院準備覆議,立法院實不應該繼續漠視爭議,而應藉覆議機會,盡其職責,檢討修法。