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2024年6月12日 星期三

將錯就錯,或敢於說不?總統能拒絕公布顯然違憲的法律嗎?

羅承宗(作者為南臺科技大學財經法律研究所特聘教授兼所長、永社理事長)

法律白話文運動/政治熱議 2024.05.20

上周五(2024 年 5 月 17 號),立法院召開院會,針對《立法院職權行使法》進行討論。由於民進黨不滿自家版本遭藍白政營封殺,且藍白版本也未獲司法法制委員會逐條審查,即藉由人數優勢強行闖關,於該日爆發激烈衝突。

假設一下:如果該法通過,且公認程序不夠周全而顯然違憲,那總統是否能不要公布?

如同《憲法》規定,法律一經立法院通過,總統就有公布的義務。但是,如果該法的內容抑或制定程序有重大違憲的爭議時,總統是否還是只能「將錯就錯」,直接公布這樣的法律?

對此冷僻問題,回顧過去數十年,大抵只流於學者間的討論,很少直接派得上用場。回顧近日國會掀起的種種爭議,這個問題似乎有被認真對待的必要。

因此,筆者摘錄 2009 年 10 月於《台灣法學雜誌》發表之〈將錯就錯的總統?:再訪總統拒絕公布法律權〉一文,為讀者討論後續的可能發展。

簡言之,本文認為,總統有空間拒絕公布「顯然違憲」的法律,三大理由彙整如下()。

理由一:公布法律,是總統的權力,非僅義務

憲法》規定,總統「應」於 10 日內公布三讀通過的法律。

乍看之下,「總統公布法律」是一種義務,但學說上向來把這樣的概念,列為總統享有的「法律公布權」,而非「義務」。

換句話說,如果認定總統只能「照本宣科」地公布法律,即便該法「顯然違憲」,也毫無審酌空間──這種解釋,不就沒有把「公布法律」,當作總統憲法上的權力?

總統作為民主國家的元首,本應效忠憲法,這不僅是總統個人的政治道德,也是憲法課予的神聖義務。因此,不僅總統本身必須遵守憲政秩序,也要為全國人民監督施政──當國會運用政治力踐踏民主憲政,制定「顯然違憲」的法律之際,總統基於維護憲法的義務,似乎就有拒絕公布的空間(註二)。

理由二:這也是權力互相制衡的作法

「顯然違憲」的法律若一旦生效,對公益及人民權益勢必造成難以回復的損害。法治國家當中,總統絕不該眼睜睜地放任這樣的情況發生。

基於對國會與民意的尊重,總統原則固要在期間內公布通過的法律,但當總統有客觀理由認定該法顯然違憲的話──本於「所有公權力皆受憲法拘束」的基本精神,總統不僅有拒絕公布違憲法律的權利,甚至還有拒絕公布違憲法律的義務!

簡言之,這也是為了平衡行政與立法兩權的發展,避免權力過分集中於國會而導致濫權。

尤其在朝小野大的政治環境,若一味放行顯然違憲的法律,將淪為「在野黨決策、執政黨執行」的荒謬現象──這將導致政策成敗無所歸屬,責任政治難以建立,更有違行政權與立法權分立制衡的原理。

固然,有人會說,若不滿意新法,總統可以與行政院依法共同提起覆議,要求立院重新投票,不該直接拒絕公布。但是,1997 年修憲後,立院重新投票的通過門檻調已降為「二分之一」,這也讓移請覆議成功的機率降低許多,連帶影響行政部門藉由覆議、制衡立法院的可能性,也讓人有另外思考「拒絕公布違憲法律」的餘地。

理由三:不會侵奪大法官的違憲審查權

總統作為憲法機關之一,理應與其他公權力機關一樣,受到憲法拘束。

其不僅要遵守憲法規範與原理原則,更應積極捍衛自由民主的憲政秩序。從而,總統公布法律並非僅在扮演「儀式認證」的角色,更應具備違憲審查功能──時時刻刻留意憲法有沒有被破壞;至於宣告違憲法律「無效」的權力,自然另屬他人。

簡言之,總統拒絕公布顯然違憲的法律,毋寧是一種「事前」的違憲審查機制。

尤其修憲後,總統開放民選,其民主正當性基礎來自人民,使我國之憲政體制,實際上往「二元民主(dual democracy)」之方向發展,總統在憲政體制上扮演的角色更趨樞紐地位。

總統以其強烈的民主正當性作為基礎,拒絕公布顯然違憲的法律,防堵種種難以回復的損害──這樣的運作,與大法官「事後」進行違憲審查的權限,不但不會牴觸,反倒藉由事前與事後的分工,共同分擔「憲法的守護者」(der Hüter der Verfassung)的任務。

結論

法律一旦公布,就會拘束全國各機關人民。若總統只能「將錯就錯」,公布有重大違憲嫌疑的法律條文;其所破壞的,不只是法律的尊嚴,也包括立法院最為全國最高民意機關與總統作為國家元首的尊嚴。

否認總統擁有拒絕公布法律的權力,雖為國內往昔多數見解,但筆者認為,在二元民主體制下,立法院雖具有直接民主正當性,但總統也經由選民直接透過選票賦權,以最高的票數當選。

立法院與總統,兩者應彼此尊重,絕無坊間論者所稱「上對下」關係。基此,筆者認為總統之法律公布權,並非只是儀式性、象徵性的權力,同時具備事前違憲審查的性質。

因此,當未來法律內容有顯然違憲之虞,總統應有拒絕公布法律之權,以維憲政秩序。