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2024年6月3日 星期一

當以修憲方式解決監察權與考試權的歸屬爭議

姚孟昌(作者為天主教輔仁大學法律學院助理教授、永社理事)

自由時報/自由開講 2024.06.03

《中華民國憲法》為政府組織所設原則首重「權力分立制衡」,其次為「機關協力共同維護彼此效能」。大法官多次透過憲法解釋申明前述兩原則,強調凡憲政機關均有對「自由民主憲政秩序」忠誠之義務。

日前中國國民黨主席朱立倫提出:「在不動憲法之下,如何使監察院與考試院功能讓民眾接受?不管是砍還是凍,都是方式。總統賴清德應好好檢討,而非立刻提出名單。」朱主席的說法未如國民黨團總召傅崐萁、民眾黨團總召黃國昌提出廢監察院等訴求來的直接,卻似已預表未來國民黨會以凍結考監兩院預算與杯葛總統根據憲法提名之人事為手段,目的要令考監兩院停擺關門。不由得令人想起2005年立法院「程序委員會」曾濫用議事程序,不當阻撓總統提名之監察委員人事進入院會表決,因而癱瘓國家監察權運作長達兩年的往事。

監察院為憲政機關,根據憲法行使彈劾、糾舉、糾正與審計之權。又依法專責處理公職人員財產申報與利益衝突迴避等法定業務。監察院內另設有「國家人權委員會」,其職權為落實憲法對人民權利之維護,確保社會公平正義之實現,並在符合國際人權標準下建立普世人權之價值及規範等。考試院為國家最高考試機關,掌理考試、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休及公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。依我國憲法中「五權分立、平等相維」之精神,監察、考試兩院與行政、立法、司法等三院立於平等地位。考監兩院職司重要的憲法權能,憲法維護兩院之獨立性。立法院對於考監兩院之預算固然有審議刪減之權,惟不得濫行刪除致令其無法維持正常運作與履行法定職務。

大法官曾於釋字第601號指出:「立法院行使預算審議權時有其憲法界限,諸如不可侵犯司法獨立以及權力分立原則;預算權責機關不得藉年度預算案審議而影響大法官職權之行使。」又根據大法官釋字第461號,立法院審查考監兩院預算時若有詢問之必要,僅能依憲法第71條規定邀請兩院院長列席院會陳述意見。立法院內各委員會若依憲法第67條第2項規定邀請到會時,兩院院長、副院長與考監察委員依循憲政慣例得不列席備詢。這是憲政機關間彼此尊重之理。立法院若像朱立倫主席所言可以任意刪減考監兩院預算或企圖藉預算審議之名質詢院長,這都是過度膨脹自我而形同專擅濫權。

我國憲政體制為五權分立制衡,憲政機關間彼此相維。在人民尚未修憲廢除考監兩院之前,享有人事同意權與預算議決權的立法院必須忠誠地履行憲法所賦予之權責,積極維護憲政機關的實質存續與正常運行。當總統根據憲法增修條文提名考監兩院院長、副院長及考試、監察委員後,立法院應即就總統提名人選妥適審查,並以負責的態度行使同意權。

當國民黨團民眾黨團兩位總召提出廢監察院的主張時,民進黨團中亦有陳亭妃委員等30位立委連署提出「憲法修正草案」,主張廢除考試院、監察院並將兩院原職權匯整併入行政院與立法院。該草案連署人數現已達立法委員四分之一之修憲提議門檻。筆者認為透過修憲程序確定監察權與考試權之歸屬,重新釐清五權之間分立制衡設計才是正道。筆者建議韓國瑜院長應儘速召集三黨黨團總召協商成立「修憲委員會」,正式啟動「國會改造的憲政工程」。廣納各方建議、周延討論,更要令憲政改革真諦廣為國人知曉並進而爭取人民支持。如此方是促進台灣民主憲政永續與深化之道。