國、眾版三度修惡《財政收支劃分法》，行政院長不應再度副署惡法
2025.11.26
文/永社秘書處
2024年修正前之財劃法固有問題
自2009、2010年《地方制度法》下修直轄市條件後，我國地方自治實際狀況從二都變成五都（五直轄市），又在2015年加入桃園市成為六都，這代表都市人口的擴張，與公共建設及其他政策推動需求與成本的擴張。然而，涉關中央與地方財政收入分配的《財政收支劃分法》（下稱《財劃法》）自1999年後，至去年前皆未有修正。
在2000年初，已不乏學者認為1999年修正的《財劃法》具有缺失，例如統籌分配款[1] 地方自主財源偏低、分配公式年年調整無標準可循等，且一般性及特別補助款[2] 之分配恐有違授權明確性原則[3] 。
在這個背景下，行政院在2012年提出《財劃法》修正草案，其中除了指出要「提高地方財政自主程度、建構完善財政調整制度及因應地方改制需要」外，更為實踐「錢權同時下放」、「直轄市及縣（市）財源只增不減」、「劃一直轄市與縣（市）分配基礎」、「公式入法取代比例入法」、「強化財政努力誘因機制」、「落實財政紀律」等原則而修正，呼應前述學者提出的缺陷與以改正。然而，該草案遲未通過，又隨立法委員換屆失效，至2025年11月20日才再次出現行政院版草案。
而在2024年立法院換屆後，國、眾兩黨組成國會最大黨，於一年內兩次提出修法草案並逕付二讀，在沒有實質討論下，強行通過兩次財政收支劃分法之修法。上述三次修法不僅未對過往的財劃法問題妥善處裡，更將使區域不均發展嚴重化、掏空中央政府財政使其失去推動政策能力，並將製造國家財政危機。
國、眾兩黨2024年財劃法修正，違反「業務與支出之連結原則」
中央政府在分配財政資源中，不只是要保障釋字550號所揭示的地方政府財政自主權；另一方面更須要防止各級機關拿了錢卻沒事做，進而壓縮其他部門重大公共事務推行，亦即遵守「業務與支出之連結原則」。
2024年國眾兩黨以其人數優勢，在違反討論原則下通過2024年版《財劃法》。該版本財劃法，即現行法，其中第八條第二項將所得稅收入扣除稽徵經費與統一發票獎金後「全部」作為統籌分配款，分給地方政府；第九條第二項則將土地增值稅由地方自己收自己用，不用如同過去將20％繳回中央統籌分配。
上述情形，依據行政院主計總處的說明，2026年全台各地方政府將自原中央政府預算中總共多取得4165億統籌分配款，但一般性補助款並未隨之減少，中央政府仍須再提供一般性補助總共2501億[4] 。
在統籌分配款增加，而壓縮中央預算下，卻未將用以劃分中央和地方權限的《地方制度法》…等相關法律一併修正。這導致原本中央政府該做的事還是要做，但是要做事的錢卻已經拿給地方政府。
綜上可知，2024年的《財劃法》修正，雖然解決我國長期以來地方政府財政不足問題[5] 。但卻因為未將地方中央事權分配一併修正，違反前揭「業務與支出之連結原則」。
具體而言，2024《財劃法》修正違反前揭「業務與支出之連結原則」的樣態甚廣，包括國防安全、科技創新研究、社會福利…等領域。
例如橫跨自然科學、工程技術、生醫農業及人文社會科學等領域，共有二十二個學術團體共同聯署呼籲，應慎評估現行《財劃法》通過影響。可能導致科技預算削減至低於十年前的水準，嚴重衝擊基礎研究與高階人才培育的健全發展，將對包括AI技術革命、次世代半導體、新興傳染病與氣候變遷在內的高科技產業創新及國家永續發展帶來難以挽回的傷害[6] 。
又如，國防強化政策推動為中央政府職責，因應中國對台威脅，中央政府有義務提出及執行國防強化政策，但卻因為給地方政府的統籌分配款增加，中央財政預算在未縮減應負責職務範圍下，就可能壓縮到國防預算，危及國防安全。
2024年《財劃法》修正，加劇城鄉發展差距
2024年《財劃法》修正，在十六條明定統籌分配公式，確實解決了前述法律保留的問題，但卻因為立法匆促，且嚴重違反討論原則與公開原則，未使地方政府於該公式立法時「參與」與「協商」。
同時，新修正的規定中，各縣市「人口」與「營利事業營業額」分別占地方政府受分配因素的30％及45％，導致人口少且經濟發展弱的縣市，相較於其他縣市較富裕的縣市，就只能分配到更少的補助款。因此，雖然統籌分配款變多了，卻加劇分配不公平，導致各縣市發展不均：富者越富、貧者越貧。
以上分配不均，更嚴重的呈現於離島分配。由於2024年《財劃法》修正上述嚴重立法程序瑕疵，導致第十六條三項第三款修正時，出現分母錯置，直接將本來應該以澎湖、金門、連江(馬祖)直接當成分母的各離島縣市面分配比例計算，寫成全國22縣市。這進一步造成，金門縣在修法後本來預期受分配33億變成大約7.2億。對此瑕疵，行政院於上該修正三讀通過後，即送回立法院覆議，而以該計算公式有誤即為其一理由，但占立法院多數的國眾兩黨仍維持原案。
整體而言，2024年《財劃法》看似解決了地方政府財政匱乏的困境，實則在事權未移轉下壓縮中央財政，更違背原本修法項促成的均衡發展的理想。所產生的危害上至國家安全，下至民生福利。
2025年國眾兩黨修正《財劃法》違反權力分立原則，並可能形成我國法體系內部矛盾
依憲法法庭113年憲判字第9號判決等其他過往司法院大法官會議解釋，基於權力分立原則，各個機關權力行使不能侵犯其他機關的權力核心領域。又依憲法第五十九條及司法院大法官會議釋字第391號解釋，預算編列，基於責任政治原則專屬於行政權。
2025年國、眾兩黨強勢三讀通過截至日前（2025/11/26）尚未經行政院長、總統公布的《財劃法》修正案[7] ，其中第三十條第二、四項，限制行政權編列補助款之下限：計劃型補助不能低於過去十年同級縣市、同類計畫的平均補助比例；一般型補助金額不能低於修法實施前一年；且114年度的補助款，也不能少於 113 年 8 月 30 日時已經核列的 114 年度預算數。
上述修法對行政院編列補助之限制，完全剝奪行政權為因應實際需求，變更政策不編列預算或減少一定預算編列的權力。因此上述《財劃法》修正內容，屬於對行政權專屬的預算編列權之核心領域侵害，且致使易導致政策成敗無所歸屬，違反上述權力分原則及責任政治原則而違憲。
另外，《公共債務法》第五條明文設有地方及中央舉債的上限，如有違反，依同法第九條，各該縣市長或中央的財政部長將受移送懲戒。
而在有上述舉債上限下，2025年國眾兩黨修正《財劃法》第三十條第二、四項，將導致行政權為依法行政，僅能選擇捨棄執行重要政策或違反《公共債務法》第五條突破政府舉債上限。這種無視舉債上限，又想限制編列預算下限的拙劣立法技術，不僅可能形成我國法體系的內部規範矛盾，更忽略我國社會在不同時期的政策需求與其所需要的預算編列[8] 。
2025年11月21日第三度通過修法的國民黨團《財劃法》，仍具違憲瑕疵
2025年11月21日，國民黨團又再度於朝野黨團協商中提出逕付二讀、未經討論的修法版本[9] ，雖然已三讀通過且處理了統籌分配款公式之分母未排除離島的低級錯誤，但仍持續忽視其他上述《財劃法》的問題，並且於其三十八條之二使新修正分配公式溯及既往適用，卻未於理由欄指出基於何重大公益須溯及適用，明顯違反溯及既往禁止原則。
2025再次修惡之《財劃法》，行政院長不應副署、總統不應公布
本文前段指出，國、眾兩黨在 2024 年 12 月 20 日至 2025 年 11 月 21 日間三度修正《財劃法》。然而這些修法不僅無法解決自 1999 年以來的既有問題，反而進一步加劇台灣區域發展不均，並新增多項重大爭議，包括：違反舉債上限、中央與地方事權分配失衡，以及違反權力分立原則而有違憲之虞。
昨日（2025/11/26），國、眾兩黨又在立法院程序委員會聯手否決院版《財劃法》草案，使其不予列案。如此一來，前述攸關國家治理的核心問題，將在國會中無法獲得任何實質討論。
永社認為，若國會持續拒絕面對這些直接影響中央施政能力的《財劃法》爭議，則行政院長應對近日三讀通過的兩項《財劃法》修正案拒絕副署；總統亦不應予以公布。
一旦國、眾版本《財劃法》經公布施行，不僅無法透過已遭癱瘓的憲法法庭解決違憲爭議，更將導致中央政府的施政能力被大幅削弱，本已疲於應對中國對台灰色地帶行動的行政院各級機關將出現國安政策因財政匱乏而窒礙難行的困境；社福、公共建設、教育、長照等重要政策也將遭受影響；或若政府為了推行重大政策被迫違法舉債，有可能進一步衍生財政紀律崩壞的危機。
永社認為，過去國、眾兩黨所通過的違憲法案如憲法訴訟法修正案及其後的財劃法修正案等，行政院長與總統都以最寬容、保守的態度副署及公布法案，造就如今中央政府一步一步陷入行政困難的泥淖。
2025年11月20日，行政院長卓榮泰終於脫口而出對於本次國、眾版本《財劃法》修正將強硬以對，永社認為，守護憲政秩序是包括總統、行政院長在內，所有我國人的義務，我們支持行政院長表達強硬的態度，且要再度呼籲行政院長、總統，對於2025年11月14日立法院三讀通過的《財劃法》，切莫副署或公布[10] ，以盡守護憲政秩序的義務。
註解：
[1] 所謂統籌分配是中央將非地方稅的國稅收入，依據《財劃法》分配給各地方政府。
[2] 在統籌分配款之外，地方政府依據《財劃法》，一般性或以符合特定條件下，向地方政府撥補的款項
[3] 《財政法》，621~622，623~624頁，葛克昌、蔡茂寅、陳清秀主編，2021新學林出版。另外，而2025年11月14日，修正後的《財劃法》仍未解決此問題。以下附帶說明兩個法律原則：法律保留，是指政府干涉人民或地方政府權利時必須有法律授權，在本文的脈絡下就會是地方政府做為一個地方自治權的權利主體，其受中央政府平等補助或分配款項的權利可能受損，所以中央政府分配時，需要有法律依據。而授權明確性，是指政府對非設籍生命身體權利或刑罰干預下，法律可以授權機關訂定具體法律內容，但是授權條款要具體指出授權的內容、目的、範圍。
[5] 同註[1]，634頁
[8] 具體可能發生的情形，如同行政院長卓榮泰於11月14日公開指出：「明年度中央政府總預算，為了釋出4165億元給地方，已經舉債2,992億，現在修惡版又要求明年也要維持目前補助地方的總額5,455億，為此中央必須再舉債2,646億元，總共舉債5,638億，舉債占歲出比率達會高達17.1％，超過公債法上限 15%，破壞財政紀律。」
[9] 會議影像： 會議隨選 - 立法院 議事轉播 網際網路多媒體隨選視訊(ivod)系統。草案內容：立法院黨團協商
[10] 關於總統有無拒絕公布權力，固有爭議，本社立場論述詳參本社理事長羅承宗教授2009年發表的《將錯就錯的總統？－再訪總統公布法律權》