文／永社秘書處
2024.10.25
就在幾小時前，司法院憲法法庭以113年憲判字9號對前陣子引發巨大爭議的《立法院職權行使法》(下稱《立職法》)宣告部分違憲。但這非常有可能是近期內最後一個憲法判決，下一個判決是否能順利產出，掌握在立法院多數立委手上。
中國國民黨立委翁曉玲，於今年7、9月提出《憲法訴訟法》(下稱《憲訴法》)第4、30、43、95條修正案。而今年10月31日，司法院將有包括院長在內的7位大法官任期屆滿，但大法官人事同意案，立法院拖延至今仍未審查。
這兩件事引發公民團體、學者、律師憂慮：如上述翁曉玲版本《憲訴法》草案通過，且立法院未使新任大法官產出，憲法法庭將無法做成任何判決或暫時處分。其中，最核心的原因，就是憲法法庭大法官最低出席門檻。
- 反對憲法訴訟法改惡－永社記者會新聞稿：https://reurl.cc/yv9E6O
- 律師發起各界連署：https://reurl.cc/QEK9e5
不及時任命大法官 將使翁版《憲訴法》修法癱瘓憲法法庭
依據翁曉玲提出的《憲訴法》草案修正理由，將現有總額定義改為法定總額並提高裁判議決門檻至三分之二，目的是為了讓憲法法庭判決有足夠的多元性、公正性、專業性，避免大法官「極端情況」缺額時，只有少數大法官能參與裁判。多元性固然重要，大法官不足法定名額，也該避免。然而，包括翁曉玲在內的多數立委，如今卻怠於行使大法官人事同意權，創造自己於前述草案修正理由中，所欲避免的「極端情況」。若此種狀況持續至上開草案通過，但新大法官卻無法及時被任命，將使憲法法庭癱瘓。此時，翁曉玲提出的《憲訴法》草案修正理由多元、公正、專業性，成為假議題。因為，被癱瘓的憲法法庭沒有辦法產出任何裁判，若無法產出裁判，何以評價裁判的正當多元、公正、專業性？
憲法法庭不能運作會怎樣？
現行制度並無限制立法院對大法官人事同意權行使的期限。如又增訂憲法法庭大法官最低出席門檻，導致司法院憲法法庭能否運作，完全掌握於立法院，所造成的問題不僅是「權力分立」或「憲法機關忠誠」原則…等，抽象法律原則的違反。憲法法庭癱瘓將迎來的兩項危機，分別是「人民基本權不受保障危機」、「國家權力對抗危機」。如果處於癱瘓的時間拉得越長，這些危機發生的可能越高，影響程度也會越強。
人民基本權不受保障危機
原本唯一有權力宣告法律違憲的機關停擺，一旦立法院通過損害人民權利，或是普通法院違憲曲解法律作成裁判使人民權利受損，任何人都將無法以法律或裁判違憲作為理由，獲得任何司法救濟。此時，人民在憲法中的各項基本權利，實際上將不再受到保障。另一方面，若憲法法庭長期停擺，所有對普通法院裁判的違憲審查，亦將停止。仍運作中的普通法院，若面對違憲侵害人民權利的立法，也只能依據該法律裁判，恐使人民對司法系統更不信任，影響社會安定，也可衍生更多違法行為。我們能透過剛出爐的113年憲判字第9號，《立職法》爭議來理解這件事。若憲法法庭今年五月就已經停擺，立法院最新通過的《立職法》，會是一部有法效力的法律。而這部法律將侵害人民隱私權、不表意自由、訴訟權…等權利，並且沒人有辦法在現有制度下獲得任何救濟。而同樣《立職法》的爭議，如果立法院多數立委將受宣告違憲的《立職法》法律再次提案審議，並三讀通過。那麼，在憲法法庭癱瘓的狀況下，將不會有任何能再次宣告該法案違憲的機制。此時侵害人民權利並違反權力分立原則的《立職法》，將必然生效，且無法可擋。
國家權力對抗危機
另一方面，各國家機關間，若權力行使發生衝突且無法透過現有機制或協商解決，將因無憲法訴訟作為紛爭最終決斷，衝突將持續加深及擴大。最終，可能導致各機關為了爭奪權力，「權力分立」制度終淪為「權力對抗」。
可能避免憲法法庭癱瘓的方式
除了呼籲立法院多數立委，拒絕通過上述《憲訴法》修正案，並積極行使人事同意權外。在現有憲政制度下有幾個機制能夠運用。首先是行政院依憲法增修條文第3條第2項第2款的覆議機制，使立法院重新審查上述《憲訴法》部分修正草案。其次，若立法院多數仍堅持原案，總統能以該法律具有重大違憲疑慮而依憲法37條，拒絕公布；行政院長也能依上述規定，拒絕副署，使上開可能癱瘓憲法法庭的修正案，無法取得法效力，而無法實際施行。但無論拒絕公布或副署，都只是一時之計，即便有「重大違憲疑慮」作為正當性來源，但「重大違憲疑慮」畢竟仍在認定上具有論爭性，甚至總統是否有權拒絕公布也有爭議。同時，若行政院長與總統「頻繁」行使上述拒絕公布及副署權，可能導致權力分立的重心向行政權傾斜，並可能形成憲政慣例，成為未來執政黨用以杯葛在野黨的手段，對憲政秩序維持不是好事。最後，要處理上述問題的根源，避免類似事件發生，不僅是寄希望於總統及所有立法委員，都謹記並遵守「憲法機關忠誠原則」。同時，也須要進一步考過立法或是修憲，考慮各種能夠避免上述癱瘓可以無限延長的機制。諸如限制總統提名人選、立法院審議通過人選的期限，一旦逾期現，有大法官延任至新人選上任，等…方式。至於哪種方法是可行的，仍有待大家討論。
附論：如果《憲訴法》修正草案中第四條沒有通過
若有爭議的三個條文，最終只有第30(提高憲法法庭判決出席門檻)、43(提高憲法法庭暫時處分裁定出席門檻)條通過，而第4條(將現有總額改成法定總額)沒有通過。那麼前面提出的各種危機，將不會出現。但值得大家進一步研究的是，憲法法庭決議門檻升高該如何評價？究竟是高門檻好？還是低門檻好？如果想要憲法法庭審議出席門檻，那要有哪些配套措施？
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※甚麼是「憲法機關忠誠原則」？
1. 有學者考察德國法，認為「憲法機關忠誠原則」，指憲法機關(立法、司法、行政、監察、考試院)彼此間，所負之相互扶持、尊重、體諒、整合、協調義務，禁止阻撓其他憲法機關行使職權，也禁止陷其他憲法機關於癱瘓 。許宗力，權力分立與機關忠誠—以德國聯邦憲法法院裁判為中心，《法與國家權力》元照，2007.01，293~339頁。
2. 在台灣違憲審查實務上，「憲法機關忠誠原則」首次出現是在釋字632號，該號解釋的理由指出：關於維繫監察院的正常運作，我國憲法及法律未設適當處理人事同意權怠於行使的機制。所以在修憲或立法建立解決途徑以前，須依賴享有人事決定權之憲法機關忠誠履行憲法賦予的權責，及時產生繼任人選，以免影響國家整體憲政體制之正常運行。雖然，這號解釋是針對監察委員因國會多數怠於行使人事同意權的情形，但這裡提出的「憲法機關忠誠履行憲法賦予的權責」也適用於這次癱瘓憲法法庭危機。