轉型正義法制化之規劃與促轉條例推動現況
行政院人權及轉型正義處 2023.09.16
一、政府推動轉型正義整體圖像
臺灣歷經40多年的威權統治，在步入民主化後，轉型正義係由民間率先啟動，政府則是先以補償、道歉、回復名譽等方式來記憶這段歷史，直到民主化30多年後，於2017年12月27日公布施行促進轉型正義條例（以下簡稱促轉條例），並在2018年5月31日成立促進轉型正義委員會（以下簡稱促轉會），從早期僅對政治受難者進行補賠償為主、紀念為輔的模式，進展至框架立法模式，開始進行系統性規劃、推動臺灣轉型正義工程。
促轉會推動任務過程中，體認到框架立法模式，對於整體工程的具體內容仍然不足，故有待補充法制，始能讓政府各機關得以依法行政、整合協調，以鞏固政策推動成果。爰促轉會於2022年5月完成任務解散前，提出促轉條例部分條文的修正草案，從平復司法不法擴及行政不法，並賦予未來常設機關業務銜接的法源；此外，亦於「任務總結報告」提出全法修正草案，期建構完善制度網絡。
行政院（以下簡稱本院）於促轉會解散後，為賡續推動我國轉型正義工程，隨即設置「推動轉型正義會報」，由院長兼任召集人，會報委員由副院長、秘書長、政務委員、6個承接轉型正義業務之機關首長以及10位來自民間的學者專家組成，作為推動執行促轉條例規定及促轉會「任務總結報告」政策建議之統合、協調及監督機制，該會報幕僚作業則由本院新成立的人權及轉型正義處（以下簡稱人權處）負責。
本院「推動轉型正義會報」設置以來，此階段轉型正義工作由各部會協力共進，本院則扮演各項業務推動之督導及協助角色，除定期召開會議，亦依據業務推動需要，多次就特定議題召開跨部會會議，以及辦理相關社會溝通活動，迄今相關推動重要成果包括：（一）函頒相關行政規則及行政計畫
舉凡研考類之「行政院推動轉型正義機關業務聯繫及追蹤作業注意事項」、「行政院推動轉型正義業務中長程規劃暨監測指標建立方案（112年至115年） 」，以及教育類之「國家轉型正義教育行動綱領（2023 年至 2026 年）」、「轉型正義教育學習架構」等機關協力共進相關方案。
（二）協助推動公務人員知能培育
針對公務人員辦理推動轉型正義業務主責機關人員研習、轉型正義教育訓練規劃設計工作坊，以及研編一般公務員與軍警情治等重點機關人員之轉型正義教育手冊，並就現有教育資源素材依架構進行分類及導引，採取系統性方式，推動轉型正義教育的扎根、落實到各機關，傳達轉型正義對我國民主法治維護人權的重要性，期經過對於轉型正義的理解、平復與反省威權統治的過去，締造永續的自由民主憲政基礎。
（三）轉型正義社會溝通與推廣
透過跨機關與民間團體共同合作辦理模式，於2023年2月與監察院人權委員會、二二八國家紀念館及知韓文化協會共同舉辦「韓國真相和解委員會重新出發給台灣的啟示」座談會，邀請韓國「為求真相和解之過去史整理委員會」鄭前委員長根埴來臺座談；9月間與台灣永社合辦「與時間賽跑：促進轉型正義工作、通往社會共識之路」系列座談會，並邀請文化部、法務部、國家發展委員會檔案管理局參與與談。未來亦將常態性辦理各類社會溝通活動，以有利轉型正義理念及知能有效擴散推動。
其他各項業務推動及本院督導情形，可參見本院「推動轉型正義會報」網站之公開資訊。[1]
二、轉型正義法制工程展望與未來
本院除力求無縫接軌賡續推動轉型正義工作，同時認知現行促轉條例屬於框架法性質，必須由「促進」進化至「落實」，才能完善整體架構。因此，人權處參考促轉會「任務總結報告」第四部之修法建議，積極以整全性視野進行修法立法作業，規劃整體法制化工程，以及早確立國家推動轉型正義之框架及政策目標，使各承接轉型正義工作機關獲得推動業務所需更完備、再進化的轉型正義法制工具。
「落實轉型正義」作為總統2016年競選五大改革政見之一，總統於今年出席「二二八事件76周年中樞紀念儀式」具體指示，相關法案應於一年內完成立法，讓法制更加完備。[2]陳建仁院長亦於今年3月30日本院推動轉型正義會報第2次會議指示「轉型正義各項法制化作業，包括促進轉型正義條例的修法，請各主責部會與人權處加速推動相關作業，尤其針對具指標性的重要法案，應儘速陳報本院討論後核定。」本院及各相關部會皆以此為目標積極作業。[3]
目前促轉條例全文修正草案、不義遺址保存條例草案、政治檔案條例部分條文修正草案及國家機密保護法部分條文修正草案等草案，本院刻正進行審查作業，希冀於立法院本會期內可完成三讀程序。各該草案研擬過程中均邀請本院「推動轉型正義會報」民間委員、各領域學者專家、受難者團體及民間團體參與，以尋求社會共識及支持。
本次修（立）法之規劃，有關政治檔案徵集及開放、被害者權利回復、不義遺址保存、加害者識別、揭露及處置等，除在促轉條例全文修正草案專章明定原則性規範外，亦連結各該專法，並就有修正或制定專法需要者，進行法制作業。至於歷史真相還原、威權象徵處置、國家不法平復、政治暴力創傷療癒、轉型正義教育及促轉基金等事項，均於 促轉條例修正草案之各該專章作更細緻規範，以使各項工作的主責機關可有更明確之推動依據。
三、真相還原及威權統治時期加害者之法制化
前述各事項中，「還原歷史真相」長期為外界所關注。「還原歷史真相」本為促轉條例第2條第2項所綱舉促轉會應規劃、推動之事項，並為同條例第4條第2項促進社會和解取徑之一，亦同為條例第6條第2項所例示平復司法不法方式之一。促轉會解散後，各轉型正義任務移交相關機關辦理，依促轉條例第11條之2第3項得行使調查權之事項，包含法務部辦理平復司法不法、行政不法與識別及處置加害者事項、內政部辦理清除威權象徵事項、文化部辦理保存不義遺址事項、國家發展委員會辦理開放政治檔案及政黨、附隨組織或黨營機構持有政治檔案之調查、審定、移歸等，皆屬究明轉型正義真相之一環。
簡言之，「真相還原」既為方法、手段，亦屬目標。去年促轉條例增訂之第11條之2第1項第7款「其他轉型正義事項，由行政院指定之」，修正理由業揭示尚待規劃指定主管機關之事項即包含「還原歷史真相」。考量促轉會任務總結報告中指出尚有體制及個案層次之多項議題有待真相調查，且我國歷經長達近五十年、高度制度化之威權統治，相較於國際社會對轉型正義工作中「真相還原」之重視，我國以國家高度進行之真相還原仍然欠缺，且長為社會所關注，爰本院研議修正促轉條例，即參酌上開規範意旨及國際上有關真相權（right to the truth）之學理，並借鏡德國、波蘭、韓國等國賡續推動轉型正義及其真相調查之經驗，擬將轉型正義之「真相還原」相關事宜入法。
此外，有關加害者識別、揭露及究責的法制化事項，行政院在促轉條例全文修正研議過程中，係規劃將有關還原歷史真相的調查、加害者識別所涉組織及辦理原則等基本精神列入促轉條例本文專章，至於組織、處理原則以外之其餘事項等實質條文則擬於專法規範。
無可諱言，加害者究責議題在臺灣社會多所討論，學界亦有法理上的不同意見。相關議題例如刑事追溯時效問題，在「國際刑事法院羅馬規約」、「戰爭罪及危害人類罪不適用法定時效公約」及聯合國人權委員會（即人權理事會前身）更新版「藉由打擊有罪不罰現象保護與促進人權的原則」，均否認危害人類罪等最嚴重行為可享受時效利益；依國際人權模式法理，就政治控制下嚴重侵害人權罪行（例如構成刑法第271條殺人罪、第126條第2項前段凌虐人犯致死罪）之加害者，應明定其刑事追訴不受時效限制，惟仍需考量刑法謙抑性原則 等學說並取得平衡。
因此，法務部已多次邀請法律學者針對加害者之處置，究採或不採刑事追訴、阻卻違法/責任事由、採取行政懲戒（是否保留寬恕、免責）機制等議題密集進行研討，並借鏡 他國經驗，期能儘速研擬完成國人所關心的加害者專法。
四、轉型正義法制再進化
促轉會解散後，促轉條例僅賦予六部會分工，致現階段部分事項（如轉型正義教育、政治暴力創傷療癒、促轉基金、威權象徵等）暫以政策計畫或行政協調方式推動。本院體認各界對於全盤修法之高度期待，爰此次推動促轉條例全文修法，參照促轉會總結報告政策及法制建議，全盤描繪國家推動轉型正義整體藍圖，並賦予各部會得以穩健永續辦理轉型正義業務之法源依據，同時有機連結各項專法。又鑑於真相調查及促進和解二項工作目前並無常設機關承接，爰參酌德國等外國經驗，研議以具獨立性之公共機構辦理，並與其他轉型正義業務相輔相成，完善我國轉型正義工程。期望本次促轉條例與各專法之法制工作，全面體現我國轉型正義工程之方法論及憲政高度，完備我國轉型正義法系。
[1] 行政院推動轉型正義會報，網址：https://www.ey.gov.tw/tjb/。
[2] 總統府（2023），二二八事件76周年 總統要求各部會加速落實轉型正義工作，取用網址：https://www.president.gov.tw/NEWS/27334（取用日期：2023.8.29）。
[3] 行政院推動轉型正義會報（2023），112年3月30日行政院推動轉型正義會報第2次會議紀錄，取用網址：https://www.ey.gov.tw/tjb/6F4652809A7E9039（取用日期：2023.8.29）。
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