【置頂文章】1106「從司法官人事、考績與評鑑制度看台灣司法的積習與改革」永社司改系列座談會(十)

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2014年9月19日 星期五

公投不鳥籠 從廢公審會開始

黃帝穎(律師,永社理事)

《自由之路》四季通訊372014789月),鄭南榕基金會
https://drive.google.com/file/d/0B9ISso150lnkdzl2dm9hMVFRdms/edit?usp=sharing

依據現行憲法第二條「國民主權原則」及創制複決權之明文,公民有權決定國家重要事項,因此在追求台灣民主自由先進的努力下,台灣終於在 2003 年完成公民投票法(下稱公投法)立法,可惜立法院民進黨從未過半,公投法在朝野協商下通過,公民法未能實踐公民權利,遭各界稱為「鳥籠公投法」。

公投法的立法一直是民進黨的長期主張,其中已故立委蔡同榮更是催生台灣公投法的重要人士,蔡同榮博士於 1990 年召集成立「公民投票促進會」,旨在推動台灣立法保障公民的直接民主權力,起先以台灣進入聯合國為主題。1991 3 月,民進黨立委葉菊蘭等人提出第一個「公民投票法草案」版本,後經國民黨等保守勢力反對,草案一直停在立法院,直至 2000 年政黨輪替,國會民主派勢力抬頭,雖然民進黨始終未能在國會過半,但經朝野協商,終於完成公投立法,2003 12 月由當時總統陳水扁公布公民投票法。

暫且不論公投法中公投項目及門檻的問題,單從公投法設計公投審議委員會來看,就可知鳥籠公投法無法實踐直接民主,且從 ECFA 公投案遭公審會數次駁回為例,足見馬總統利用公投法的鳥籠設計,讓公審會成為太上民主機構。

世界民主國家普遍認為,人民選舉出來的國會議員,他們擁有的代表性並不足以代替人民決定攸關國家的「主權事項」,就算只是經濟主權和關稅主權,也是一樣,必須經過「人民保留」的公投程序,始能符合民主國家的憲法價值,也才符合我國憲法第二條「國民主權原則」的規範精神。

以瑞士為例,該國在 2000 年即以公民投票通過與歐盟間的勞工條約,允許跨界自由流動,此屬「經濟主權」事項,仍是經過人民公投同意,而不是任由國家領導人或國會議員恣意代行,因此,針對馬政府與中國簽訂事涉台灣經濟主權的 ECFA ,民進黨及台聯黨都認為應由人民公投決定,而四次提出公投提案。

然而,民進黨及台聯四度針對 ECFA 提案公投,但公審會以 ECFA 非屬「重大政策之複決」等理由,駁回公投案,惟公投法第二條規定「重大政策之複決」,應關注的是 ECFA 本質上是否屬於我國政府之重大政策,過去兩年馬總統不斷宣示 ECFA 是政府「重大政策」,人民對此重大政策要求公投複決,完全合法,但公審會卻恣意認定 ECFA 不是重大政策,人民莫可奈何。

依據憲法第 2 條「國民主權原則」及釋字第 645 號解釋許玉秀大法官意見書,公審會對於人民提出的公投案,並不得凌駕直接民意、進行「實質審查」。但公審會四次「實質審查」人民的 ECFA 公投提案,以少數委員意志戕害 43 萬的直接民意,明顯違憲濫權。縱然最高行政法院曾判決台聯勝訴,認定公審會駁回人民公投提案違法,但公審會另以其他理由再度駁回台聯的公投提案,訴訟顯得緩不濟急,無法有效保障人民公投權利。

公投法中雖明文有公審會,但公審會並沒有權限駁回公投案:司法院大法官在釋字第 645 號解釋意見書中已清楚說明:「現行公投法第二條第五項規定『公民投票事項之認定,由公民投票審議委員會為之。』...是以依公投法所設行政院公審會,具有『實質審查』人民連署提出公投案的權限,則此一公投審議機制,並不在協助人民實現主權,而是在於限制人民意志的形成,實有違主權在民原則、直接民主原則」,換言之,大法官基於憲法「直接民主原則」,認為人民有權利透過公投方式表示意志,行政機關當然無權對直接民主作「實質審查」。

再者,依前述大法官「直接民主」意旨為合憲性解釋,公審會的存在只能對人民公投提案為「形式審查」,他們沒有權力,也沒有資格對直接民意的公投內容「說三道四」,而以 ECFA 公投案為例,若少數人(頂多 21 位公審會委員)實質審查 ECFA 提案內容(例如:空泛指稱 ECFA 涉及租稅、投資或主文與立場不一致),而恣意否決多數民意(十萬人提案、近百萬人連署的公投),即逾越權限、背叛民主,當然違憲。


姑且不論廖元豪教授在擔任公審會委員時的表現,僅引用廖元豪在「鎮壓或解放?建構挑戰與顛覆的公投制度芻議」一文中指出:公審會不具「實質審查」權限,並應進一步廢除公審會及主管機關審查「提案內容是否相互矛盾或顯有錯誤」的權限,才能真正確保人民的公投權利。依廖教授他當年提出的見解,係確實貫徹憲法國民主權的精神。因此,台灣公投法要擺脫鳥籠,回歸民主精神,保障人民創制複決之憲法權利,必須從修正公投法,廢除公審會開始。