中天電視台換照案：導讀與後續

羅承宗（作者為南臺科技大學財經法律研究所特聘教授兼所長、永社理事長）

思想坦克　2023.05.15

https://voicettank.org/中天電視台換照案導讀與後續/

2023年5月10日，台北高等行政法院終於就2020年11月下旬國家通訊傳播委員會（以下簡稱通傳會）駁回中天新聞台換照案作出一審判決（臺北高等行政法院109年度訴字第1435號判決）。身處寬頻光世代，一場耗時2年多的一審審理，恐怕會讓許多人忘了本案原委為何。以下先謹將事實概要略為整理如後。

中天電視公司係《衛星廣播電視法》第2條第4款之衛星頻道節目供應事業，前於2014年為所經營之中天新聞台申請換發執照，經通傳會2014年12月許可在案，執照有效期間為6年。嗣於執照期間屆滿前6個月之2020年6月間，中天電視公司規定檢具相關資料申請換照，經通傳會2020年11月18日第938次委員會以營運不善為由決議駁回換照申請。中天電視公司不服提起行政訴訟，訴請撤銷原處分、請求被告作成准予換照處分，並請求通傳會給付新臺幣79億餘元及其利息。

北高行判決呈現「一部勝訴、一部敗訴」狀態

中天電視公司在本案的訴訟的3個請求，亦即：撤銷原處分、准予換照處分以及給付79億餘元，台北高等行政法院駁回了准予換照與給付79億餘元請求，至於通傳會駁回換照申請的原處分則遭撤銷，台北高等行政法院並要求通傳會應依本判決法律見解作成決定。對雙方而言，判決結果呈現「一部勝訴、一部敗訴」狀態。

有關中天電視台換照案的諸多贊否議論，在2020年11月通傳會駁回換照申請之際在公共論壇上甚為喧騰，本文姑且略而不談。經2年多的審理與沉澱，台北高等行政法院實則以一個出乎公眾討論射程範圍以外的程序瑕疵，作為本次撤銷通傳會2020年11月駁回換照處分理由。

詳言之，法院相當謹慎先重申了針對獨立機關處分的審理原則，指出「…考量被告經由多元專業委員組成之委員會，透過合議決策模式，及對外公開資訊、徵詢意見或舉辦聽證會等公共參與程序，對於具體個案所作成之決定，因具備多元專業性及民主正當程序之要求，行政法院固應給予相當之尊重，而採取『較低之審查密度』…」，但又例外地提出「…對於決策事實基礎有無錯誤、是否資訊不完全、理由的形成是否出於正當程序等節，法院仍應審查，以確保獨立機關的依法行政」等語，作為法院審查獨立機關處分之正當基礎。而這段用語，即為法院本次撤銷駁回換照處分的起手式鋪陳。

北高行以程序瑕疵為由撤銷NCC原處分

台北高等行政法院究竟用什麼程序瑕疵作為撤銷原處分依據？一言以蔽，問題出在換照評分表新舊版本使用差異問題。歸納而言，2018年2月起通傳會有個全面新修正的評分表，用以作為營運計畫5個審查項目的評分標準（24、12、12、6、6 / 60）。但通傳會2020年11月駁回換照處分之際所使用的換照評分表，卻係以2018年2月前的舊評分表（25、15、10、5、5 / 60）。對此程序瑕疵，法院認為「形同改變執照的核發標準」，已造成該5個審查項目之決策事實「基礎錯誤而資訊不完全」，而「足以影響審議不予換照之結論」。

台北高等行政法院要求通傳會應依本判決法律見解作成決定，言下之意就是希望通傳會能依據2018年2月起新修正的評分表作為准駁換發執照申請之依據。另值得附帶一提的是，至於中天電視公司曾多次指出的換照諮詢會議程序諸多問題，如：鑑定人資格、資料現場才收到、不允許用PPT輔助說明…等，這部分法院則概以「不影響被告委員會議因實質審議所作成意思決定之合法與否」為由，予以駁斥。

從這裡，也可察覺針對這個備受社會高度矚目的棘手案件，三位台北高等行政法院法官們頗為小心翼翼將本案戰場劃定為程序瑕疵問題，未跨入審查獨立機關准駁意思決定的實質領域。

本案又不得不讓人聯想同樣也是涉及中天電視公司、今年3月下旬臺北高等行政法院判決確定的「鳳凰雲」案（臺北高等行政法院判決111年度簡上字第12號判決）。該案緣於2019年2月間中天新聞臺製播「異象？！三市長合體天空出現『鳳凰展翅』雲朵」新聞；續於同日晚間製播「民俗專家：大吉現天侯盧韓齊聚天顯『鳳凰雲』？！」新聞，經通傳會以內容未經事實查證，引導民眾將特定政治人物與怪力亂神之說進行結合，認中天電視公司違反《衛星廣播電視法》第27條規定，依同法第53條第2款規定，於2019年5月裁罰40萬元。

北高行著重程序問題，非涉實質審查

其間曲折的上訴與發回過程基於篇幅關係姑且省略，該案最終通傳會40萬元罰單遭撤銷確定的箇中原因，也是出在程序性說理問題。詳言之，通傳會於裁罰前曾提送2019年第3次諮詢會議，且該次諮詢會議出席委員共計16人，其中12人認定系爭新聞未涉違法，僅有4人認定系爭新聞違法，該次會議並決議建議處理方式為「發函改進」。

法院指出。若通傳會若決議不採諮詢會議建議，自應說明其不採納諮詢會議建議理由，並作成詳實之會議紀錄，俾供外界檢視其所為判斷之正確性及正當性。由於通傳會第848次委員會議紀錄之內容，僅有判斷結論之記載，至於其判斷理由則付之闕如，而原處分理由中，更是片斷擷取該次諮詢會議少數委員之部分意見，對於多數委員認為系爭新聞並未違法之意見置之不論，因此法院遂指出通傳會所為判斷之正確性即因欠缺理由而無從獲得擔保。

換言之，在本案中，法院明確闡明前階段諮詢委員會的新聞處理建議，雖非不能被後續的通傳會會議推翻。但當12/16的多數諮詢委員認為本案情節只要以發函改進處理即可時，通傳會會議仍要決定開罰，就應要配備相應之充足說理，而非僅片段擷取諮詢會議少數委員之開罰意見，便宜行事地作為通傳會開罰決定的意思決定。

訟案會纏訟許久，但環境已是另重宇宙

在我國司法判決常態性牛步化環境下，本案距離判決確定尚早，太多過度的情緒性演繹延伸，意義有限。而退萬步言，縱令如通傳會前委員翁曉玲副教授的第一時間呼籲通傳會應放棄上訴、尊重司法判決云云，但如上所述，本案司法判決意旨也只是指摘程序瑕疵問題，要求通傳會要拿2018年2月的新修正評分表為中天電視台打成績，俾作為決定准駁換照與否的根據，而非直接逕行發照。

總之，在可預見的未來數年裡，除繼續持續上演的法律攻防戰以外，中天電視台仍將以網路電視台之姿持續營運；而在影響力越形減弱的有線電視頻道世界裡，52頻道早已有了新住戶，而原中天電視台的經營路線與客群，事實上也早已被其他幾個新聞頻道補位接收。

【永社連署】「台灣公民社會關注李延賀強迫失蹤案 中國政府應立即停止違反人權之祕密關押與酷刑」聯合聲明

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▶ 立即連署：https://forms.gle/FNnBnciLqVcxuMB6A

（若擔憂風險，可匿名連署。）​

八旗文化總編輯李延賀（富察）今年3月間為完成台灣公民身份之申請，在親自前往中國上海處理註銷在中國戶籍相關證明文件與探親期間，就已遭中國警方與國安人員強迫祕密關押。富察在中國遭強迫失蹤之訊息，直到4月20日一篇臉書貼文才正式曝光，遂引發台灣與國際社會高度關注。中國國台辦在4月26日在例行記者會上首度證實，中國政府正以富察「涉嫌從事危害國家安全活動理由接受國家安全機關的調查」，並表示：「將依法保障其（富察）各項合法權益。」截至這份聲明發出之前，外界對富察的處境與相關資訊，所知極為有限，而這也是歷來中國相關人權受害者與強迫失蹤個案的普遍狀況。

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▊ 台灣公民社會團體必須發聲

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長期關注中國人權議題與行動救援個案的各公民團體，不僅對富察當前的人權處境高度憂慮，也能同理富察在台家屬的複雜情緒，並尊重家屬當前選擇的回應方式。而富察作為正在申請台灣公民身份以及台灣出版文化事業的重要人士，其在中國的強迫失蹤案，顯然亦是不斷發生的中國對台灣人民各種人權侵害案件之一，甚至已直接衝擊影響自由民主台灣重要的出版文化事業。

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因此，基於富察強迫失蹤案已公開，且中國政府正以制度性、系統性的方式製造一個又一個台灣人在中國的強迫失蹤案，包括2012年的鍾鼎邦、2017年的李明哲、2019年的李孟居等案、與2022年的楊智淵等案，台灣各公民社會團體本於普世人權價值與中國系統性的人權侵害，並基於尊重家屬感受，仍認為需以此聲明表達我們對於富察人權處境的擔憂，並從國際人權法的角度檢視富察當前正面臨哪些程序與各種可能的人權風險，鄭重呼籲中國政府應遵守相關國際人權規範，立即釋放富察、停止違反人權與施加酷刑的程序，並進行制度性的改革與問責。

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▊中國的審前羈押「指定居所監視居住」制度，嚴重違反國際人權法

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由於富察已確定是涉及國安案件，且在有限資訊與根據「保護衛士」（Safeguard Defenders）一系列深度解析中國祕密關押制度的報告，我們初步判斷富察極有可能正面臨《中國刑事訴訟法》第75條所規定之「#指定居所監視居住」（簡稱「指監」，RSDL）的審前祕密羈押的司法程序當中。而聯合國強迫與非自願失蹤問題工作組在內的10個聯合國特別程序，在2018年就已同聲批評中國的「指監制度」為「類似於隔離和祕密拘留，等同強迫失蹤，他們使那些被指監的人面臨遭受酷刑和其他不人道和有辱人格的待遇，以及其他侵犯人權的風險。」聯合國酷刑問題特別報告員也明確指出：「在審前拘留期間，為獲取信息或促使供認而蓄意將單獨監禁作為一種手段加以使用的做法，構成禁止酷刑公約第一條所定義的酷刑。」但究竟富察可能身陷的這個「合法」指監狀態，到底面臨哪些嚴重的人權侵害與酷刑對待？

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首先，雖然中國刑訴法75條規定，被「指監」者要有基本的保障措施，比如檢察官要監督指監，但根據保護衛士訪談受害者的證詞與相關資料，這些保護措施經常被警方無視或以國安理由採取例外措施。真實的情況是，指監制度此一剝奪人身自由的程序無需法院批准，警察得以任意審訊當事人不受監督，檢察院通常也不會依法進行監督。

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「指監」受害者之所以處於強迫失蹤狀態，是因為受害者通常在無預警的情況下被一群警察或國安人員制伏，並對當事人覆蓋頭套送往不知名的、非看守所的祕密場所。依照刑事訴訟法規定指監地點與辦案地點必須分開，但警方經常違反此一規定。且警方並不會依法在24小時內通知家屬，當事人完全被切斷與外界、律師與家人的所有聯繫，受害者可能會被迫簽下「放棄指定律師之權利」的文件。雖然台灣陸委會曾低調表示富察「人是平安的」，但人究竟在哪裡？目前毫無訊息。

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「指監」的目的名為調查，實質上就是利用酷刑與殘忍不人道的方式來對付受害者，並試圖從受害者這裡獲得警方想要的、事先安排好的說法、或不利於他人的說詞，須特別注意的是，這個階段尚未進入正式逮捕階段。因此，涉及國安案件的「指監」，在完全不受外部監督情況下所涉及的酷刑，包括長時間的單獨監禁，最長可以關押6個月，但也有案例超過法定時間甚至高達4年。無論如何，這種長時間的單獨監禁已嚴重違反國際人權規範。

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富察的強迫失蹤至今約2個月，在過去這段時間與未來可能的4個月期間，富察極有可能將面臨24小時隨時至少2位看守的高度監控（約2小時至6小時輪班），連上廁所都會被監控、空間完全與外界隔離不知日夜，室內24小時開燈、剝奪睡眠、禁止閱讀、會被餵食不明的藥物、禁止就醫、經常不被允許洗澡、完全沒有依法給予一小時的戶外活動時間。指監初期亦會面臨高強度的審訊、審訊過程可能會涉及毆打刑求、非審訊期會被要求長時間不自然的身體固定姿勢，或者被限制在極小的空間活動，若觸怒警方或看守，可能會面臨食物減少，或其他的暴力，國安人員甚至會對受害者威脅將傷害其親屬與家人。

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富察在台灣的出版文化事業應受言論自由的完整保障，中國政府不應無理打壓、甚至以國安理由讓富察受到上述制度性的酷刑對待，並應盡快釋放富察，讓他能早日回家。 ​ ​ ​ ​ ​ ​ 

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▊ 中國政府必須真正落實富察的各項基本人權並遵守國際人權規範

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公平審判權已是國際習慣法的一部份，受到《世界人權宣言》第11條的保障，不管該國有沒有完成相關人權公約的批准程序，這項基本人權對各國都有拘束力。且中國政府是聯合國《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》之締約國，有遵守與落實公約人權保障的國家義務，又國台辦針對富察案已公開對國際社會表示：「將依法保障其（富察）各項合法權益。」那麼我們作為台灣公民社會的一員，仍與家屬同心，抱著一絲期待，希望目前很可能處於涉及國安案件的「指監」階段的富察，並沒有處於酷刑與殘忍不人道待遇的高風險當中，且這個階段所謂的「合法」的權益，指的也應該是國際人權法意義下的合法權利，亦不應該發生警方與國安人員甚至連基本的國內法律規定都不遵守的情況。

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因此，我們呼籲中國政府在富察案，應：

一、確保富察在接受調查與審判的過程中，應受到國際人權法之基本人權保障，免於各種酷刑與殘忍不人道的對待。

二、 ​ 依照中國《刑事訴訟法》第34條、第39條之規定，富察有權委託律師進行辯護，應基於他的選擇獲得專業律師的諮詢，且享有律師會見權與通訊權。中國政府應確保該律師不會受到任何政治打壓。

三、確保台灣與中國的家屬能合法探視富察。

四、言論自由無罪，立即釋放富察與確保其平安返回台灣。

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發起團體：

台灣人權促進會 Taiwan Association for Human Rights 

人權公約施行監督聯盟Covenants Watch 

台灣廢除死刑推動聯盟 TAEDP 

民間司法改革基金會 Judicial Reform Foundation 

西藏台灣人權連線 Human Rights Network for Tibet and Taiwan 

永社 Taiwan Forever Association, TFA

華人民主書院協會 

保護衛士Safeguard Defenders

國際特赦組織 台灣分會 Amnesty International Taiwan 

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連署團體：

陳文成博士紀念基金會、四二四教育基金會、台灣原住民族政策協會、台灣神學院都市原住民神學研究室、人本教育基金會、台灣香港協會 Taiwan Hong Kong Association、台灣公民人權聯盟tclu、英國憫研顧問 Humanity Research Consultancy、出版自由國際論壇、台中市好民文化行動協會、島呼冊店（持續增加中）

雙語教育＝英語教育？

羅承宗（作者為南臺科技大學財經法律研究所特聘教授兼所長、永社理事長）

自由評論網／自由廣場　2023.05.06

https://talk.ltn.com.tw/article/paper/1581292

有讀者投書貴報，對「雙語國家發展中心設置條例草案」在立法院初審遭逢挑戰而感憂心，並將反對論者的批判指稱為對雙語教學者輕忽與不尊重云云。如此觀點，恐屬誤會。

就法論法，遍查所有中央法規命令，迄今仍無把「雙語國家」等文字入法前例，該草案係首開風氣之先。進言之，該草案共三十三個條文，看似宏大，然而要注意的是，除第一條與第三條外，其餘條文都在處理如何打造此一嶄新行政法人的組織面問題，並無特殊之處。是以問題核心，就在第一條與第三條「為厚植我國國民『英語』力、提升國家競爭力，打造我國成為雙語國家，特設雙語國家發展中心」、「本中心之業務範圍如下：…推動並辦理專業領域『英語』能力檢測相關業務」等兩段直率文字上頭。

承上，該草案最大核心爭議，就是打算讓「英語等於雙語」觀念，直接取得其法源根據。檢視當前大學業界，EMI全英語授課已亂象迭生。至於越來越多科系為迎合政策，將「可執行EMI全英語授課能力」列為新進教師徵聘條件，間接且巧妙地為臺灣土產博士與非英語系國家留學博士設下進入障礙，更是對臺灣高等教育學術多元化的毀滅性影響。

世界寬廣，語種繁多。將英語教育者與雙語教育者劃上等號，此乃顯見的邏輯誤謬。偏狹的英語化教育係當代教育危機，絕非通往國際化的大道。期盼黨政層峰明瞭：依學生的學習興趣及生活經驗，打造自由多元的外語學習環境，方為正辦。

給真實《造浪者》們的忠告

羅承宗（作者為南臺科技大學財經法律研究所特聘教授兼所長、永社理事長）

自由評論網／專欄　2023.05.03
https://talk.ltn.com.tw/article/breakingnews/4289295

晚近，Netflix播映的臺灣原創影集《人選之人—造浪者》掀起一股嶄新的戲劇風潮。劇中對政治與選戰刻畫鮮明，不僅引發觀眾熱烈討論，尤其本劇公正黨似以民進黨為參考模版構思，頗為寫實，更引起政治圈工作者普遍佳評，殊為難得。只是，倘若更仔細剖析，處理日常各類政治事務的幕僚，以及實際參與選戰活動的幕僚，基本上仍有相當差異性。為求效果張力，戲劇偏重後者，固無可厚非。然而，倘若在政治實務現場，也把兩種幕僚混為一談，甚至把幕僚完全向「選舉至上」的造浪路徑傾斜，則就是政治災難。

2024年1月總統與立委大選將屆，尋求繼續執政的民進黨，由於總統參選人明確，已逐漸集結各路選舉幕僚，將選戰體制整備完竣。至於對企圖重新執政的中國國民黨來說，總統參選人迄今仍渾沌不明，整體選舉幕僚團隊的整合，尚待時日。但在，此2023年政治關鍵局勢裡，民進黨畢竟是手握中央執政權，且國會居完全多數的執政黨。倘若把心思過度放在經營選戰幕僚，政治幕僚職人沒有將今年施政諸多困境與破綻，誠實向上反映，並共思解方的話，社會對於執政黨的不滿，將持續積累而難以解消。

茲舉兩例說明。首先，今年4月27日台灣永社、台灣社、台灣制憲基金會等民間社團召開記者會，痛批退輔會副主委李文忠「蔣公銅像預防失智說」，並嚴詞呼籲行政院長陳建仁，斷然撤換不適任政務官。對此呼籲，行政院長陳建仁並未直接表達看法，僅稱「行政院已成立小組，希望跨部會與相關學者專家來共同討論，透過政府與民間的持續討論，做出比較好的決定，讓轉型正義能夠推動」云云。至於被點名的李文忠，則拋下「期盼社會能互相尊重」，企圖採取低姿態事情大事化小。有經驗的政治幕僚職人，應可察覺一向力挺本土政權的台派社團在今年公然點名政務官下台，實則反映對蔡政府諸多政務官公然抗拒轉型正義施政的累積懟怨。陳內閣倘若繼續維持這種不回應、冷處理的作法，其結果恐將只會導致台派社團再度累積更多的不滿，集結更大的反彈。

其次，再以修改癌症防治法、導入「癌症新藥多元支持基金」為例，此事早已是立法院跨黨派的共同呼籲。而面對健保因財務考量而限縮用藥規範的窘境，台灣癌症基金會甚至連同十餘個病友團體於4月20日將聯合請願申請書送到民進黨2024總統候選人賴清德副總統手上。雖然賴清德承諾「…未來會將癌症新藥多元支持基金納入重要政見…」等語。有經驗的政治幕僚職人，應可察覺箇中弔詭之處在於：賴清德若於明年1月順利當選總統，其選舉政見要落實為政府政策，最快也要等到明年5月就任總統大位之後。根據統計，台灣平均約每10分鐘就有一個癌友失去生命，但癌症新藥平均卻需787天才能被健保給付。當下已蔡英文政府執政第7年了，倘若設立「癌症新藥多元支持基金」真如賴清德副總統所肯定一般，乃拯救癌症病友於水火的好事一樁，為何現在不做？甚至日前衛福部長薛瑞元受邀出席一場國際癌症峰會時，面對醫界、病友團體對健保給付接軌國際的殷切期盼，其論述仍著重創新治療的「價格管控」，而非以癌友需求為考量，更遑論創新治療對癌友及其家庭的有力價值。這種態度，真的不會對即將進入熱戰的執政黨選情，造成負面影響嗎？

真實的選戰，比戲劇還戲劇。真實的政治運作，認真好好做實事，也遠比戲劇來得更宏大壯闊。期盼府院黨政層峰在追劇看戲之餘，也能在現實政壇上，展現更能令人尊敬的政治職人專業。

新北槍擊案 誰該負責？

南臺科大財法所特聘教授兼所長、永社理事長、台灣教授協會監事

臺灣時報／專論　2023.04.27

https://www.taiwantimes.com.tw/app-container/app-content/new/new-content-detail?blogId=blog-5ded6e4f-4049-40d5-a6c6-a213a2798c3d

　日前，新北市某當鋪遭十七歲少年持槍掃射，由於現場犯案影片於網路與媒體迅速散佈，引發輿論熱議。由於新北市十餘年來長期由國民黨執政，從屬地主義觀點來看，在新北市在野的民進黨，遂自然地認為市長侯友宜該負最大責任。而在中央在野的國民黨，則召開記者會拋出「行政院、內政部難道不用負責嗎？」云云，再度上演藍綠高分貝互相指摘雙方不是的戲碼，十足反映臺灣政治的日常。

　新北市槍擊案的討論熱度，終究會隨著時間流逝而降溫。但在彼此譴責的政治口水戰之餘，其實本案牽涉一個迄今懸而未決的古老課題：警政治安業務，究竟是中央事項還是地方自治事項？詳言之，地方警政預算係由地方政府編列預算案，經地方民意機關審議後成立執行。地方警察局既然隸屬於地方政府組織之一環，預算也是由地方政府支應，循此邏輯脈絡下，「理論上」地方民選首長自當為包括警政在內的所有地方政務運作，概括承擔最後的政治責任才是。

　只是在警政實務上，理論跟現實之間，有著莫大的落差。詳言之，地方警政明明是地方自治事項，所需預算明明是由地方政府負擔，但基於「一條鞭」思維下，除警察以外、主計、人事、政風等業務的權責機關，也是另以法律進行特殊規定，將其指揮權直接隸屬予中央政府，不受所屬地方政府民選首長之任免。更淺白地說，在地方警政事項上，係處於「地方買單，中央指揮」的弔詭狀態。記得二○二一年五月十日，前警政署長陳家欽至立法院備詢，被問到警察到底該聽誰的指揮時，稱「…警察人事是一條鞭，警政也是單一指揮系統，警政署是可以指揮各縣市警察局的，整體的團隊指揮當然是由署長負責任，他會負起全國治安的責任…」等語，一肩扛起維護全國從中央到地方的治安重任，十足彰顯了「由誰指揮，誰該負責」的現行制度輪廓。

　對此，學者紀俊臣曾坦率指出，此種設計既違背團體自治的組織設計原理，傷害地方自治的完整人事行政權，同時也切割了地方政府組織的發展性，根本係戒嚴時期威權體制的產物。筆者同意此論點，並認為警察業務該如何設計？此固然是個制度設計與選擇的問題。但地方自治既然受到憲法保障，而地方警政警衛的實施，又係劃明文歸為地方自治事項範疇下，充滿威權遺緒色彩的警察一條鞭制度，應予全面檢討為是。

　文末，回到新北槍擊案。若按照現行警政一條鞭制度，並參照前述前警政署長陳家欽的壯闊發言，雖事發地在新北市，但由於警政署可指揮包括新北市在內的各地警察局，是一個整體團隊，則該負最終責任者，恐怕就應是警政署了。若有人對此推論結果甚為不滿，則正本清源之道在於徹底揚棄警政一條鞭，回歸地方自治與權責相符原理，將完整的警察人事任免權與指揮權還給地方民選首長，使其為地方警政治安，負擔最終責任。