羅承宗（作者為南臺科技大學財經法律研究所特聘教授兼所長、永社理事長）
思想坦克 2023.05.15
2023年5月10日，台北高等行政法院終於就2020年11月下旬國家通訊傳播委員會（以下簡稱通傳會）駁回中天新聞台換照案作出一審判決（臺北高等行政法院109年度訴字第1435號判決）。身處寬頻光世代，一場耗時2年多的一審審理，恐怕會讓許多人忘了本案原委為何。以下先謹將事實概要略為整理如後。
中天電視公司係《衛星廣播電視法》第2條第4款之衛星頻道節目供應事業，前於2014年為所經營之中天新聞台申請換發執照，經通傳會2014年12月許可在案，執照有效期間為6年。嗣於執照期間屆滿前6個月之2020年6月間，中天電視公司規定檢具相關資料申請換照，經通傳會2020年11月18日第938次委員會以營運不善為由決議駁回換照申請。中天電視公司不服提起行政訴訟，訴請撤銷原處分、請求被告作成准予換照處分，並請求通傳會給付新臺幣79億餘元及其利息。
北高行判決呈現「一部勝訴、一部敗訴」狀態
中天電視公司在本案的訴訟的3個請求，亦即：撤銷原處分、准予換照處分以及給付79億餘元，台北高等行政法院駁回了准予換照與給付79億餘元請求，至於通傳會駁回換照申請的原處分則遭撤銷，台北高等行政法院並要求通傳會應依本判決法律見解作成決定。對雙方而言，判決結果呈現「一部勝訴、一部敗訴」狀態。
有關中天電視台換照案的諸多贊否議論，在2020年11月通傳會駁回換照申請之際在公共論壇上甚為喧騰，本文姑且略而不談。經2年多的審理與沉澱，台北高等行政法院實則以一個出乎公眾討論射程範圍以外的程序瑕疵，作為本次撤銷通傳會2020年11月駁回換照處分理由。
詳言之，法院相當謹慎先重申了針對獨立機關處分的審理原則，指出「…考量被告經由多元專業委員組成之委員會，透過合議決策模式，及對外公開資訊、徵詢意見或舉辦聽證會等公共參與程序，對於具體個案所作成之決定，因具備多元專業性及民主正當程序之要求，行政法院固應給予相當之尊重，而採取『較低之審查密度』…」，但又例外地提出「…對於決策事實基礎有無錯誤、是否資訊不完全、理由的形成是否出於正當程序等節，法院仍應審查，以確保獨立機關的依法行政」等語，作為法院審查獨立機關處分之正當基礎。而這段用語，即為法院本次撤銷駁回換照處分的起手式鋪陳。
北高行以程序瑕疵為由撤銷NCC原處分
台北高等行政法院究竟用什麼程序瑕疵作為撤銷原處分依據？一言以蔽，問題出在換照評分表新舊版本使用差異問題。歸納而言，2018年2月起通傳會有個全面新修正的評分表，用以作為營運計畫5個審查項目的評分標準（24、12、12、6、6 / 60）。但通傳會2020年11月駁回換照處分之際所使用的換照評分表，卻係以2018年2月前的舊評分表（25、15、10、5、5 / 60）。對此程序瑕疵，法院認為「形同改變執照的核發標準」，已造成該5個審查項目之決策事實「基礎錯誤而資訊不完全」，而「足以影響審議不予換照之結論」。
台北高等行政法院要求通傳會應依本判決法律見解作成決定，言下之意就是希望通傳會能依據2018年2月起新修正的評分表作為准駁換發執照申請之依據。另值得附帶一提的是，至於中天電視公司曾多次指出的換照諮詢會議程序諸多問題，如：鑑定人資格、資料現場才收到、不允許用PPT輔助說明…等，這部分法院則概以「不影響被告委員會議因實質審議所作成意思決定之合法與否」為由，予以駁斥。
從這裡，也可察覺針對這個備受社會高度矚目的棘手案件，三位台北高等行政法院法官們頗為小心翼翼將本案戰場劃定為程序瑕疵問題，未跨入審查獨立機關准駁意思決定的實質領域。
本案又不得不讓人聯想同樣也是涉及中天電視公司、今年3月下旬臺北高等行政法院判決確定的「鳳凰雲」案（臺北高等行政法院判決111年度簡上字第12號判決）。該案緣於2019年2月間中天新聞臺製播「異象？！三市長合體天空出現『鳳凰展翅』雲朵」新聞；續於同日晚間製播「民俗專家：大吉現天侯盧韓齊聚天顯『鳳凰雲』？！」新聞，經通傳會以內容未經事實查證，引導民眾將特定政治人物與怪力亂神之說進行結合，認中天電視公司違反《衛星廣播電視法》第27條規定，依同法第53條第2款規定，於2019年5月裁罰40萬元。
北高行著重程序問題，非涉實質審查
其間曲折的上訴與發回過程基於篇幅關係姑且省略，該案最終通傳會40萬元罰單遭撤銷確定的箇中原因，也是出在程序性說理問題。詳言之，通傳會於裁罰前曾提送2019年第3次諮詢會議，且該次諮詢會議出席委員共計16人，其中12人認定系爭新聞未涉違法，僅有4人認定系爭新聞違法，該次會議並決議建議處理方式為「發函改進」。
法院指出。若通傳會若決議不採諮詢會議建議，自應說明其不採納諮詢會議建議理由，並作成詳實之會議紀錄，俾供外界檢視其所為判斷之正確性及正當性。由於通傳會第848次委員會議紀錄之內容，僅有判斷結論之記載，至於其判斷理由則付之闕如，而原處分理由中，更是片斷擷取該次諮詢會議少數委員之部分意見，對於多數委員認為系爭新聞並未違法之意見置之不論，因此法院遂指出通傳會所為判斷之正確性即因欠缺理由而無從獲得擔保。
換言之，在本案中，法院明確闡明前階段諮詢委員會的新聞處理建議，雖非不能被後續的通傳會會議推翻。但當12/16的多數諮詢委員認為本案情節只要以發函改進處理即可時，通傳會會議仍要決定開罰，就應要配備相應之充足說理，而非僅片段擷取諮詢會議少數委員之開罰意見，便宜行事地作為通傳會開罰決定的意思決定。
訟案會纏訟許久，但環境已是另重宇宙
在我國司法判決常態性牛步化環境下，本案距離判決確定尚早，太多過度的情緒性演繹延伸，意義有限。而退萬步言，縱令如通傳會前委員翁曉玲副教授的第一時間呼籲通傳會應放棄上訴、尊重司法判決云云，但如上所述，本案司法判決意旨也只是指摘程序瑕疵問題，要求通傳會要拿2018年2月的新修正評分表為中天電視台打成績，俾作為決定准駁換照與否的根據，而非直接逕行發照。
總之，在可預見的未來數年裡，除繼續持續上演的法律攻防戰以外，中天電視台仍將以網路電視台之姿持續營運；而在影響力越形減弱的有線電視頻道世界裡，52頻道早已有了新住戶，而原中天電視台的經營路線與客群，事實上也早已被其他幾個新聞頻道補位接收。
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